3 Försäkringskassans utredningsansvar, bevisbörda och beviskrav

En grundläggande beskrivning av utredningsansvar, bevisbörda och beviskrav i Försäkringskassans förmånsärenden (enskildas ansökningsärenden) finns i vägledningen (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken.

Syftet med det här kapitlet är att mot bakgrund av vad som beskrivs i vägledningen (2004:7) förklara de skillnader som finns i fråga om utredningsansvar, bevisbörda och beviskrav när det gäller handläggningen inför ett beslut om återbetalning.

Ordet utredning används här som samlingsbegrepp för de uppgifter och underlag som finns i ett ärende.

Läs mer

Läs mer i vägledning (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken och i Försäkringskassans rättsliga ställningstagande (FKRS 2022:05) Beviskrav vid bedömning av återbetalningsskyldighet.

3.1 En misstänkt felutbetalning utreds i tre steg

Handläggningen av en misstänkt felutbetalning sker enligt följande.

1. Först utreder vi om ersättningen har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Den utredningen gäller alltså frågan om rätten till en ersättning för förfluten tid. Läs mer om felutbetalningar i kapitel 4.
2. Om det visar sig att ersättningen har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp utreder vi om förutsättningarna för återbetalningsskyldighet är uppfyllda (till exempel 108 kap. 2 § SFB). Läs mer om återbetalningsskyldighet i kapitel 6–9.
3. Om vi bedömer att den som fått ersättningen är återbetalningsskyldig ska vi utreda om det finns särskilda skäl för att helt eller delvis efterge kravet på återbetalning (till exempel 108 kap. 11–14 §§ SFB). Läs mer om eftergift i kapitel 10–13.

Samtliga utredningssteg – även den initiala bedömningen av om en ersättning har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp – anses vara led i Försäkringskassans handläggning av ett återkravsärende (RÅ 2009 ref. 38). Det innebär att

• utredningssteg 1, 2 och 3 omfattas av den utredningsansvar som gäller för Försäkringskassan i återkravsärenden
• utredningssteg 1 och 2 dessutom omfattas av det beviskrav som gäller för Försäkringskassan för att förutsättningarna för återbetalningsskyldighet är uppfyllda, se avsnitt 3.4.

3.2 Försäkringskassans utredningsansvar

Försäkringskassans utredningsansvar regleras i FL, som gäller generellt för handläggande förvaltningsmyndigheter, och i SFB, som gäller handläggning hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

9 § FL Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt.

23 § FL En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.

110 kap. 13 § SFB Den handläggande myndigheten ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Den enskilde är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av denna balk. För sådant uppgiftslämnande gäller även 4 § andra stycket, om inte särskilda skäl talar mot det.

Försäkringskassan har generellt ett omfattande utredningsansvar i socialförsäkringsärenden. Det innebär att vi ska leda utredningen i varje ärende och se till att erforderligt material kommer in (prop. 2008/09:200 s. 553). Försäkringskassan har det yttersta ansvaret för att underlaget i ärendet är sådant att ett materiellt riktigt beslut kan fattas, det vill säga ett beslut som grundas på de verkliga förhållandena och en korrekt tillämpning av gällande rätt (prop. 2016/17:180 s. 147 f.).

Även om Försäkringskassan kan sägas ha ett omfattande utredningsansvar i alla socialförsäkringsärenden, så blir ansvaret för utredningen i princip något mer omfattande när ärendet gäller återkrav. Det beror framförallt allt på att Försäkringskassan har en bevisbörda i återkravsärenden, vilket vi inte har i ansökningsärenden (HFD 2011 ref. 81, HFD 2013 ref. 50, HFD 2021 not 1). Det beror även på att den enskilde generellt sett medverkar i mindre omfattning när ärendet rör återkrav. Dessutom är bevisbördan i återkravsärenden förenad med ett högt beviskrav. Detta ställer sammantaget högre krav på utredningen (genom vilken bevisningen samlas in) som måste vara robust i bevishänseende. Med detta menas att om ärendet inte har utretts tillräckligt och det återstår någon omständighet att utreda som har betydelse för frågan om den enskilde är återbetalningsskyldig, så har vi inte uppnått beviskravet och kan inte besluta om återkrav (se Lindkvist Gustav, Bevisfrågor i förvaltningsprocessen, JUNO-version 1 2019 s. 131 f.). Se vidare i avsnitt 3.4.

Utredningsansvaret är primär i förhållande till bevisprövningen. Det innebär att Försäkringskassan måste ha fullgjort sitt utredningsansvar för att kunna pröva ärendet i sak, det vill säga pröva om beviskravet är uppnått både för att det har skett en felutbetalning och för att den enskilde är återbetalningsskyldig. Se avsnitt 5.4.

3.2.1 Den enskildes medverkan under utredningen

När det gäller den enskildes medverkan under utredningen av ett ärende finns det betydande skillnader mellan Försäkringskassans ansökningsärenden och de ärenden som rör återkrav. En enskild som ansökt om en ersättning är skyldig att lämna vissa uppgifter (23 § andra stycket FL), men denna skyldighet gäller inte i ett återkravsärende.

Även i 110 kap. 13 § andra stycket SFB stadgas en uppgiftsskyldighet för den enskilde som rent lagtekniskt gäller även för återkravsärenden. Uppgiftsskyldigheten gäller sådana faktiska förhållanden som har betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av SFB (prop. 2008/09:200 s. 555 f.).

Bestämmelsen har viss begränsad betydelse i återkravsärenden. Det är en konsekvens av att den enskilde för att fullgöra sin uppgiftsskyldighet inte behöver lämna uppgifter på heder och samvete (prop. 2008/09:200 s. 556 och prop. 1996/97:121 s. 37). Att den enskilde inte lämnar uppgifter på heder och samvete medför att Försäkringskassan inte kan utgå från att uppgifterna är korrekta i samma utsträckning som annars. Läs mer om heder och samvete i avsnitt 3.2.2.

Samtidigt som Försäkringskassan i återkravsärenden har ansvaret för att det höga beviskravet uppnås har vi alltså begränsade möjligheter att involvera den enskilde i utredningen. Det medför att vi i stor utsträckning själva hämtar in nödvändiga uppgifter.

Om vi i ett återkravsärende har begärt in en viss uppgift från den enskilde som hen inte lämnar in, måste vi alltså själva försöka hämta in uppgiften (prop. 2008/09:200 s. 554 f. och prop. 2016/17:180 s. 147 f.). Om vi skulle misslyckas med detta kan vi ändå anses ha fullgjort vårt utredningsansvar enligt 110 kap. 13 § första stycket SFB. Detta under förutsättning att det endast är den uppgiften som saknas i utredningen och att vi har utnyttjat alla våra utredningsbefogenheter för att få in uppgiften. Det kan handla om en uppgift som endast den enskilde har tillgång till, men som hen inte lämnar till Försäkringskassan trots att vi har påmint om den. Även om vi i ett sådant fall kan anses ha uppfyllt vårt utredningsansvar, så beror utgången i återkravsärendet på om uppgifterna i utredningen når upp till beviskravet och att vi därmed fullgjort vår bevisbörda. Se avsnitt 5.4.

3.2.2 På heder och samvete – särskilda skäl

I 110 kap. 13 § andra stycket SFB finns en hänvisning till 110 kap. 4 § andra stycket SFB. Hänvisningen innebär att den enskilde ska fullgöra sin uppgiftsskyldighet genom att lämna uppgifter om faktiska förhållanden på heder och samvete. Enligt 110 kap. 13 § andra stycket SFB gäller inte detta om det finns särskilda skäl som talar emot.

De omständigheter som kan leda till ett återkrav är typiskt sett sådana att de ibland kan föranleda misstanke om brott. Den som skriftligen på heder och samvete lämnar osanna uppgifter gör det under straffansvar. Detta, liksom förhållandet att den som misstänks för ett brott har rätt att tiga och inte är underkastad någon sanningsplikt, bör i ett återkravsärende medföra att det finns sådana särskilda skäl som talar mot att den enskilde ska lämna sina uppgifter på heder och samvete (prop. 1996/97:121 s. 37).

3.3 Utredningsmetoder

110 kap. 14 § SFB När det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av denna balk får den handläggande myndigheten

1. göra förfrågan hos den försäkrades arbetsgivare, läkare, anordnare av personlig assistans eller någon annan som kan antas kunna lämna behövliga uppgifter,
2. besöka den försäkrade,
3. begära ett utlåtande av viss läkare eller någon annan sakkunnig, samt
4. begära att den försäkrade genomgår undersökning enligt lagen (2018:744) om försäkringsmedicinska utredningar eller någon annan utredning eller deltar i ett avstämningsmöte för bedömning av den försäkrades medicinska tillstånd och arbetsförmåga, behov av hjälp i den dagliga livsföringen samt behovet av och möjligheterna till rehabilitering.

110 kap. 31 § SFB Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk. Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.

Av 110 kap. 13 § första stycket SFB framgår att Försäkringskassan ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Detta innebär att Försäkringskassan leder utredningen och bestämmer vilket underlag som behövs för att kunna göra en korrekt bedömning i det enskilda fallet. Vilka utredningsbefogenheter Försäkringskassan har till sitt förfogande regleras huvudsakligen i 110 kap. 14 och 31 §§ SFB.

• Enligt 14 § får Försäkringskassan bland annat göra förfrågningar hos andra aktörer än den enskilde som antas kunna lämna behövliga uppgifter, men det finns ingen skyldighet för mottagaren att lämna ut uppgifterna.
• I 31 § föreskrivs en uppgiftsskyldighet för myndigheter och diverse andra aktörer. De är på Försäkringskassans begäran skyldiga att lämna uppgifter som avser den enskilde när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av SFB.

Bestämmelsen har dessutom en sekretessbrytande effekt när uppgifter lämnas från en myndighet till en annan (jfr 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen).

Läs mer

Läs mer i vägledning (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken.

3.4 Bevisbörda och beviskrav

Bevisbörda är ett juridiskt begrepp som innebär att när något ska bevisas så ska den av parterna som påstår något bevisa sitt påstående. Om den parten inte kan göra det blir avgörandet till dennes nackdel.

I ett återkravsärende har Försäkringskassan bevisbördan (HFD 2011 ref. 81, HFD 2013 ref. 50 och HFD 2021 not 1). Det är alltså vi som ska bevisa vårt påstående om att den enskilde är återbetalningsskyldig.

Att Försäkringskassan har bevisbördan innebär att det är vårt ansvar att visa att de faktiska omständigheterna i ärendet ger tillräckligt stöd för vårt påstående: att det har skett en felaktig utbetalning och att den enskilde antingen har orsakat felet eller insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen var felaktig. Vad som är tillräckligt stöd framgår av beviskravet som beskrivs i följande stycken. Det innebär att om vi kan visa att våra påståenden är korrekta, med den grad av säkerhet som framgår av beviskravet, så har vi fullgjort vår bevisbörda och kan besluta om återbetalningsskyldighet. Om vi däremot inte förmår att visa detta, med den grad av säkerhet som framgår av beviskravet, så har vi inte fullgjort vår bevisbörda och kan alltså inte besluta om återbetalningsskyldighet. Se avsnitt 5.4.2 – metodstöd.

Bevisbördan omfattar inte alla omständigheter som kan finnas i ett ärende, utan endast faktiska omständigheter som har omedelbar betydelse för utgången i ärendet. Dessa omständigheter brukar kallas rättsfakta.

Beviskravet anger alltså med vilken grad av säkerhet en omständighet måste vara visad för att bevisbördan ska vara fullgjord och omständigheten kunna läggas till grund för ett beslut.

Det beviskrav Försäkringskassan måste uppnå i ett återkravsärende är ”hög grad av sannolikhet”, såvida inte ett annat beviskrav anges i författning, förarbeten eller framgår av vägledande avgörande från högsta instans (se FKRS 2022:05).

För att kunna fatta ett beslut om återbetalning, exempelvis med stöd av 108 kap. 2 § SFB, måste vi alltså kunna visa att

• ersättning, med en hög grad av sannolikhet, har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp
• den enskilde, med en hög grad av sannolikhet, har
  • orsakat denna felutbetalning (genom att ha lämnat oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet) eller
  • insett eller skäligen borde ha insett felutbetalningen.

Det är svårt att exemplifiera vad som menas med beviskravet ”hög grad av sannolikhet” och hur det förhåller sig till andra beviskrav, till exempel ”sannolikt” som är det normala beviskravet i Försäkringskassans ansökningsärenden. I den juridiska litteraturen brukar man förklara hur olika beviskrav förhåller sig till varandra genom att använda procentsatser, där 100 procent är full säkerhet för att den omständighet som ska visas faktiskt existerar medan beviskravet ”hög grad av sannolikhet” anses motsvara 80–90 procents säkerhet (Lindkvist Gustav, Bevisfrågor i skatteprocessen - en översikt, JUNO-version 1, 2016, s. 33 f). Detta ska jämföras med beviskravet ”sannolikt” som anses motsvara 60–75 procents säkerhet (Lindkvist Gustav, Bevisfrågor i förvaltningsprocessen, JUNO-version 1, 2019, s. 109 f). Procentsatserna används bara i illustrationssyfte och är inget som lämpar sig att använda i konkreta situationer i våra återkravsärenden och vid vår bevisvärdering i dessa ärenden. I ett återkravsärende handlar det i stället om att bedöma vilken ungefärlig nivå som bevisningen når upp till och vi ska inte göra någon exakt procentuell bedömning.

När det gäller eftergiftsbedömningen är förhållandena annorlunda. Försäkringskassan ska, inom ramen för sitt utredningsansvar, göra en individuell och sammanvägd bedömning av alla kända omständigheter som talar för eller emot eftergift för att bedöma om det finns särskilda skäl för eftergift (RÅ 2008 ref. 2). Denna bedömning omfattas inte av någon bevisbörda.

Om den enskilde som skäl för eftergift åberopar någon omständighet som inte tidigare varit känd för Försäkringskassan, så har hen bevisbördan för den omständigheten (Jfr Rönström Emma, Återbetalning av socialförsäkringsersättning och arbetslöshetsersättning, JUNO-version 1 2021 s. 270). Skulle den enskilde exempelvis vid kommuniceringen åberopa ekonomiska skäl för eftergift så måste hen visa att hen verkligen har svårt att betala tillbaka. Om den enskilde inte lämnar några eller tillräckliga uppgifter kommer Försäkringskassan inte att ta hänsyn till omständigheten vid eftergiftsbedömningen. När den enskilde har bevisbördan gäller samma beviskrav som i ett förmånsärende.

3.4.1 Lägre beviskrav i vissa fall

18 kap. 3 § SFB När barnets föräldrar är folkbokförda på samma adress eller är gifta med varandra ska de anses bo tillsammans. Detta gäller dock inte om den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visar något annat. Om andra omständigheter gör det sannolikt att föräldrarna bor tillsammans, måste den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visa att de inte gör det.

95 kap. 6 § SFB Sambor likställs med makar när det gäller bostadsbidrag. Om det på grund av omständigheterna är sannolikt att två personer är sambor, ska de likställas med sambor. Detta gäller inte om den som ansöker om bostadsbidrag eller den som bidraget betalas ut till visar att de inte är sambor.

95 kap. 7 § SFB När det gäller bostadsbidrag ska personer som är gifta med varandra anses bo tillsammans om inte den som ansöker om bostadsbidrag eller den som får bidraget visar något annat.

100 kap. 3 § SFB Sambor likställs med makar när det gäller bostadstillägg. Om det på grund av omständigheterna är sannolikt att två personer är sambor, ska dessa likställas med sambor. Detta gäller inte om den som ansöker om bostadstillägg eller den som sådant bidrag betalas ut till visar att de inte är sambor.

HFD har fastslagit att Försäkringskassan ska tillerkännas en viss bevislättnad – det vill säga ett lägre beviskrav än som vanligen gäller i ärenden om återkrav – för den omständigheten att två personer är sambor (HFD 2013 ref. 50). Det aktuella målet i HFD avsåg återkrav av bostadsbidrag, men det lägre beviskravet anses tillämpligt även när det gäller återkrav av bostadstillägg och underhållsstöd (se till exempel Kammarrätten i Sundsvall, dom 2014-05-07 i mål nr 2636-2638-13). Ett lägre beviskrav ska alltså tillämpas såväl för omständigheten att två personer är sambor (bostadsbidrag, bostadstillägg) som för omständigheten att två personer bor tillsammans (underhållsstöd).

Bakgrunden till detta lägre beviskrav är vissa bestämmelser i respektive förmånslagstiftning som reglerar hur rätten till bostadsbidrag, bostadstillägg och underhållsstöd ska bestämmas. För dessa förmåner har det införts presumtionsregler för vilka som ska anses vara sambor eller anses bo tillsammans vid ansökan (jfr 18 kap. 3 §, 95 kap. 6 och 7 §§ samt 100 kap. 3 § SFB). Enligt HFD saknas stöd för att tillämpa dessa presumtionsregler i en återkravsituation. HFD anser dock att de särskilda utrednings- och bevissvårigheter som uppkommer när ett samboförhållande ska bedömas även ska beaktas i återbetalningsärenden. Det beviskrav Försäkringskassan ska uppfylla i sådana fall bör därför inte sättas lika högt som vanligen gäller i ärenden om återkrav (HFD 2013 ref. 50).

Försäkringskassan har fortfarande bevisbördan i återkravsärendet och det ligger alltså på oss att visa att personerna är sambor eller bor tillsammans, men det beviskrav vi måste uppnå för att fullgöra vår bevisbörda ska inte sättas lika högt som för andra återkravsärenden (HFD 2013 ref. 50). Det framgår inte av avgörandet vilket lägre beviskrav som ska tillämpas, men det finns skäl att anta att vi i dessa situationer ska uppnå beviskravet ”sannolikt”.

Trots det lägre beviskravet för att två personer är sambor eller bor tillsammans har vi samma utredningsansvar som gäller i alla återkravsärenden. Vi måste fortfarande utreda och värdera alla omständigheter i ärendet.

3.4.2 Metodstöd – om beviskravet inte är uppfyllt

Om vi inte uppfyller beviskravet i en utredning av en felaktig utbetalning, så får det olika konsekvenser beroende på vilken del av utredningen det gäller. Detta metodstöd visar denna skillnad, men är inte avsett att visa vilken yrkesroll som gör vad i handläggningsprocessen.

I eftergiftsbedömningen har Försäkringskassan inte någon bevisbörda och den omfattas därför inte av detta metodstöd. Ett metodstöd för eftergiftsbedömningen finns i kapitel 14.

Del 1 – är utbetalningen felaktig?

En förutsättning för att pröva återbetalningsskyldigheten (108 kap 2 § SFB eller motsvarande bestämmelser) är att ersättning har betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Om vi inte med en hög grad av sannolikhet kan visa att utbetalningen är fel så kan vi inte pröva återbetalningsskyldigheten. Det innebär att vi måste lägga ned utredningen. I det läget skapar vi inget beslutsunderlag för återkrav.

Är det fråga om bostadsbidrag eller bostadstillägg har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp, och avgörande för den frågan är om två personer är eller har varit sambor, så är beviskravet för att två personer är eller har varit sambor sannolikt.

Är det fråga om underhållsstöd har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp, och avgörande för den frågan är om två personer bor eller har bott tillsammans, så är beviskravet för att två personer inte bor eller har bott tillsammans sannolikt.

Del 2 – är den enskilde återbetalningsskyldig?

För att kunna besluta om återbetalningsskyldighet (där den inte är strikt) ska vi med hög grad av sannolikhet kunna visa något av följande:

• Den enskilde har själv orsakat felutbetalningen.
• Den enskilde har insett att utbetalningen var fel.
• Den enskilde borde skäligen ha insett att utbetalningen var fel.

Kan vi inte med hög grad av sannolikhet visa något av detta så är den enskilde inte återbetalningsskyldig och vi fattar beslut om det. I det här fallet, till skillnad från det i del 1, så har vi alltså prövat förutsättningarna enligt 108 kap. 2 § SFB och är därmed skyldiga att fatta ett beslut.

När det gäller förmåner med strikt återbetalningsskyldighet, t.ex. underhållsstöd (108 kap. 8 § SFB) eller bostadsbidrag (108 kap. 9 § andra stycket SFB) behöver vi inte visa någon av punkterna ovan. Det betyder att om utbetalningen har utgått felaktigt eller med för högt belopp enligt ”Del 1” så kan vi besluta om återbetalningsskyldighet.