1 Inledning
Att digitalisera kan länge sägas ha handlat om en omvandling – att införa digital teknik eller att omvandla till digital form. Traditionell informationshantering och manuella arbetssätt har ersatts av eller kompletterats med digitala. Det kan exempelvis handla om elektroniska handlingar istället för handlingar i pappersform, elektroniska underskrifter istället för egenhändigt undertecknade pappershandlingar eller digitala kontaktvägar istället för papperspost, fax eller telefon.
För att hantera digital information och processer har det utvecklats olika digitala tjänster för ansökan eller för informationsutbyte med andra myndigheter.
Omvandlingen från det manuella eller pappersbundna till det digitala har nu pågått så pass länge att det digitala på många sätt är det normala. I framtiden kommer den digitala utvecklingen handla mindre om att byta ut något vi tidigare gjort på ett sätt till att göra det på ett annat sätt (digitalt). Det kommer i stället troligtvis handla om att med hjälp av teknikens möjligheter fortsätta utveckla, effektivisera och göra både nya och befintliga digitala tjänster mer rättssäkra. Men vi kommer också ha anledning att fråga oss om vi kan göra helt nya saker, på helt nya sätt, med hjälp av ny teknik.
Digitaliseringen skapar stora förväntningar på Försäkringskassan att utnyttja den nya teknikens möjligheter. Då är det viktigt att komma ihåg att digitalisering inte är ett mål i sig utan ett medel för att nå andra vinster – att utföra Försäkringskassans uppdrag på bästa sätt. Det finns många regelverk och principer som vi måste följa. Vi förväntas också använda våra resurser på ett korrekt och effektivt sätt.
Den här vägledningen använder genomgående begreppet digital, utom i de fall det i regelverk eller styrande dokument står elektronisk, som tidigare var det vedertagna begreppet.
1.1 Syftet med denna vägledning
Den här vägledningen ger rättslig vägledning till de medarbetare inom Försäkringskassan som arbetar aktivt med verksamhetsutveckling eller kommer i kontakt med utvecklingsfrågor. Målgruppen är särskilt jurister, verksamhetsutvecklare, och andra projektdeltagare.
Vägledningens fokus ligger på de rättsliga utmaningar som vi ofta ställs inför när vi utvecklar digitala tjänster i kärnverksamheten. Det handlar alltså primärt om digitala tjänster med koppling till handläggning av försäkringsärenden. I viss utsträckning berörs teknik och funktionalitet som i vart fall i dagsläget inte används för att utveckla digitala tjänster, men som kan förekomma i andra slags it-stöd. Ett exempel på detta är artificiell intelligens, AI, som i dagsläget inte används i tjänster som är tillgängliga externt.
Vägledningen beskriver gällande regelverk och andra krav. Den ska bidra till att öka rättssäkerheten i Försäkringskassans utvecklingsinsatser genom att hjälpa berörda medarbetare att identifiera de viktigaste och vanligaste rättsfrågorna samt att tillämpa regelverken. Den skapar också förutsättningar för att bedriva utvecklingsarbetet så effektivt som möjligt. Däremot är den inte en processbeskrivning eller uttömmande redogörelse av alla rättsliga frågor kopplade till utveckling av digitala tjänster på Försäkringskassan.
Digitalisering är ett område som hela tiden utvecklas. Utvecklingen medför ständigt nya juridiska utmaningar som vi behöver utreda och förhålla oss till. Det kan därför finnas frågor som vi ännu inte hunnit skriva om i den här första versionen av vägledningen.
Avsikten är att vägledningen ska revideras löpande och fortsätta utvecklas för att innehålla relevant och aktuell rättslig vägledning i de frågor vi ofta ställs inför när vi utvecklar digitala tjänster.
Den här vägledningen kan inte ge svar på alla frågor. Ibland kan det uppstå situationer där det inte finns något givet svar på en specifik rättsfråga eller det finns en osäkerhet kring hur man lämpligen bör gå tillväga för att utforma en tjänst på ett visst sätt. Det kanske inte direkt finns någon lösning, vare sig i aktuella regelverk eller i praxis. I sådana fall är avsikten att vägledningen så långt som möjligt ska beskriva den rättsliga frågeställningen och den ledning som finns att ge.
Ibland innebär befintligt regelverk eller osäkerhet kring hur regelverket ska tolkas som ett hinder mot att utveckla en digital tjänst på det sätt som verksamheten har behov av. I sådana fall kan det bli aktuellt att överväga en framställan om författningsändring för att det identifierade behovet ska kunna tillmötesgås.
Redan i samband med regelutveckling kan det vara aktuellt att överväga hur den aktuella författningen bör utformas för att möjliggöra digitalisering. För den intresserade finns vidare läsning på detta tema i eSams promemoria Digitaliserbar lagstiftning som handlar om digitaliserbar och digitaliseringsvänlig lagstiftning. I promemorian resoneras kring dessa begrepp och hur författning bör utformas för att vara digitaliserbar. Att författning är digitaliserbar ökar också möjligheterna till automatisering. I promemorian finns exempel på lagstiftning där det föreligger utmaningar att digitalisera och exempel på när digitalisering av rättsregler har kunnat genomföras.
Jurister från Försäkringskassan har varit delaktiga i arbetet med promemorian men den är inte direkt anpassad för Försäkringskassans verksamhet.
1.2 Begrepp i vägledningen
Vi använder många ord och begrepp när vi talar om digitalisering och it-utveckling. I vissa fall finns det etablerade definitioner för dessa begrepp, exempelvis om de definierats i en författning. Exempel på sådana begrepp är självbetjäningstjänst, handling, allmän handling och personuppgift. Andra begrepp definieras inte i författning, men förekommer i författningar och har specifika rättsliga betydelser, till exempel uppgift. Andra begrepp används på lite olika sätt i olika sammanhang. För att säkerställa enhetlighet används i den här vägledningen begrepp i så stor utsträckning som möjligt på det sätt som de förklaras i Rikstermbanken och på det sätt som de används i FK GEK (läs mer i avsnitt 1.3). Om det behövs förklaras begreppet.
I detta avsnitt redogör vi för de begrepp som är viktiga för den övergripande förståelsen av vägledningen och dess syfte. Övriga begrepp förklaras, vid behov, i aktuellt kapitel.
It-stöd: används för att beskriva alla slags tjänster. Både interna handläggningssystem och digitala tjänster är it-stöd.
Digital tjänst: används för att beskriva alla slags externt åtkomliga tjänster. Det kan handla om tjänster där enskilda (fysiska eller privaträttsliga juridiska personer) kan ansöka, anmäla eller göra något annat hos Försäkringskassan. Det kan också handla om tjänster för informationsutbyte eller samverkan med andra myndigheter. Läs mer om digitala tjänster i kapitel 3. Där beskrivs också andra vanliga begrepp som används för att beskriva det som avses med digital tjänst.
It-tjänst: är ett begrepp som används framförallt av IT-avdelningen för att beskriva en förmåga att leverera tekniskt eller kompetensrelaterat it-stöd som möjliggör en verksamhetsprocess eller tillgodoser ett verksamhetsbehov. Begreppet används sällan i vägledningen, men kan vara bra att känna till eftersom det förekommer i andra sammanhang på Försäkringskassan.
1.3 Hur vägledningen förhåller sig till annat internt och externt material av särskild betydelse
eSam har tagit fram material (checklistor med mera) med rättslig vägledning i olika frågor som delvis överlappar det som står i den här vägledningen. Det finns material som beskriver rättsliga utmaningar kopplat till utveckling av digitala tjänster mer generellt. Det finns också material som handlar om mer specifika företeelser, exempelvis AI eller eget utrymme. Läs mer om eget utrymme i avsnitt 3.1.6.
Den här vägledningen fokuserar på frågor som är särskilt vanliga eller utmanande på Försäkringskassan och beskriver dem utifrån förutsättningarna här. Ibland hänvisar vägledningen till eSams material som källa. I andra fall kan eSams material användas för fördjupad eller breddad läsning. Vi behöver då komma ihåg att eSams material är generellt och därför kan behöva anpassas till förutsättningarna på Försäkringskassan.
eSam har tagit fram material som beskriver generella juridiska frågeställningar kopplade till utvecklingsinsatser, de rättsliga kraven och hur frågorna normalt kan lösas. Bland annat Digitalisera rätt – en praktisk juridisk vägledning och Checklista för jurister – Introduktion i rättsliga förutsättningar i utvecklingsinsatser.
Vägledningen och checklistan kan användas vid utveckling av digitala tjänster på Försäkringskassan. De är dock inte är specifikt anpassade för Försäkringskassans verksamhet. Det betyder att de kan beskriva både problem och lösningar som inte är aktuella på Försäkringskassan.
Den rättsliga vägledningen och checklistan finns på eSams webbplats.
Försäkringskassans gemensamma egenskapskrav på IT-stöd (FK GEK) är ett stöddokument som samlar olika (författningsstyrda och andra) krav som gäller för utveckling med it-inslag på Försäkringskassan. Stöddokumentet fungerar primärt som en checklista. Utöver kortfattade beskrivningar av varje kravområde innehåller dokumentet bland annat information om
- hur kravet verifieras (vem som ansvarar för att säkerställa att kravet uppfylls och hur det ska uppfyllas)
- kontaktuppgifter för mer hjälp
- vilken funktion inom Försäkringskassan som ansvarar för kravområdet.
Det finns överlappningar mellan FK GEK och den här vägledningen. Båda dokumenten beskriver exempelvis krav i fråga om arkiv och gallring, personuppgiftsbehandling, förvaltningsrätt och likabehandling. Den här vägledningen ska dock, till skillnad från FK GEK, inte användas som en checklista utan beskriver istället vissa frågor rörande utveckling av digitala tjänster mer utförligt. Syftet är att ge rättslig vägledning i de viktigaste och vanligaste rättsliga utmaningarna vid utveckling av digitala tjänster på Försäkringskassan.
Du kan läsa mer om FK GEK på Fia-sidan Gemensamma egenskapskrav (GEK). Där hittar du också själva stöddokumentet.
1.4 Särskilt om juridikens och juristens roll i utvecklingsarbete
På Försäkringskassan finns olika yrkesroller och kompetenser som samverkar för att utvecklingsinsatser ska genomföras i enlighet med gällande regelverk. De behöver därför ha övergripande kännedom om de rättsliga kraven. I många utvecklingsinsatser behövs också en jurist med fördjupad kunskap om de rättsliga kraven och kompetens att göra bedömningar kopplade till den specifika utvecklingsinsatsen.
Juristen är sällan kravställare i ett utvecklingsinitiativ eller ansvarig för de beslut som formar slutresultatet. Däremot ansvarar hen för att ge rättsligt stöd genom att identifiera rättsliga frågeställningar, bidra med fördjupad kunskap om de rättsliga kraven, göra juridiska bedömningar och beskriva vilka handlingsalternativ som är möjliga.
Juristen behöver samarbeta med andra yrkesroller med särskilda kompetenser som kan beskriva den aktuella utvecklingsinsatsen och ge underlag för juristens rättsliga stöd. För att ge rätt juridiskt stöd behöver juristen inte bara få förklarat för sig vad utvecklingsinsatsen innebär och hur olika tekniska lösningar fungerar, utan också få utvecklingsinsatsen satt i sitt sammanhang. Det kan exempelvis finnas förmånsspecifika regler eller andra slags krav och standarder som behöver beaktas. De rättsliga bedömningarna behöver fungera i ett sammanhang.