10 Försäkringskassans beslut
Försäkringskassan fattar olika slags beslut under olika stadier av ett ärendes handläggning. Besluten har olika karaktär, men benämns oftast som antingen förfarandebeslut eller slutliga beslut. Det finns också interimistiska beslut som kan fattas i särskilda situationer.
Det ställs ganska låga krav för att ett ställningstagande av Försäkringskassan ska anses utgöra ett beslut. I rättspraxis har till exempel beslut om att godkänna en behandlingsplan eller att inte betala ut assistansersättning till en assistansanordnare ansetts uppfylla kravet. (HFD 2020 not 14 och HFD 2019 ref. 21)
Myndighetens faktiska handlande och information (service) är däremot inte beslut.
10.1 Hur beslut fattas
Som huvudregel fattas beslut i försäkrings- och bidragsärenden av den person som handlägger ärendet. Enligt Försäkringskassans arbetsordning ska dock vissa ärenden beslutas av en särskilt utsedd beslutsfattare efter föredragning av handläggaren (se Generaldirektörens arbetsordning för Försäkringskassan, 28 § FL samt 20 § myndighetsförordningen [2007:515]).
De beslut som fattas enligt den särskilda beslutsordningen är beslut som har stor ekonomisk betydelse för den enskilde och som innehåller ett större bedömningsutrymme. Skälet för detta är att rättssäkerheten och likformigheten blir större om fler än en person deltar i handläggningen och bedömningen av ett ärende.
Föredragning betyder i det här sammanhanget att det är en annan person än den som fattar beslutet som utreder ärendet och lämnar förslag till beslut. Handläggaren utreder ärendet och sammanfattar utredningen. Beslutsunderlaget består av utredningen, eventuellt föredragningsmissiv och förslaget till beslut. Handläggaren lämnar beslutsunderlaget till beslutsfattaren som kvalitetssäkrar ärendet innan hen fattar beslut. Vid behov kan handläggaren föredra ärendet muntligt för beslutsfattaren. Om kommunicering ska göras innan beslut fattas så görs detta efter det att beslutsfattaren kvalitetssäkrat ärendet.
10.2 Olika former av slutliga beslut
I allmänhet innebär ett slutligt beslut att själva sakfrågan avgörs genom att vi till exempel bifaller eller avslår en ansökan om ersättning. Men ett slutligt beslut kan också innebära att vi avvisar eller avskriver ärendet, vilket innebär att vi avslutar ärendet utan att pröva sakfrågan.
10.2.1 Särskilt om avvisning
Om en framställning är ofullständig eller oklar ska en myndighet i första hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet enligt 6 § andra stycket.
En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en brist som finns kvar, om bristen medför att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning.
110 kap. 10 § SFB Om ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon prövning i sak ska den handläggande myndigheten avvisa den.
Om ansökan inte i övrigt uppfyller föreskrifterna i 4 § andra stycket eller det som annars är särskilt föreskrivet, ska myndigheten också avvisa ansökan om inte bristen är av ringa betydelse.
110 kap. 11 § SFB Den handläggande myndigheten får inte avvisa ansökan enligt 10 § om sökanden inte först har förelagts att avhjälpa bristen vid påföljd att ansökan annars kommer att avvisas. Ett sådant föreläggande får delges.
Ett beslut om avvisning innebär att vi avfärdar ansökan eftersom vi inte kan pröva ärendet i sak.
Vi ska bara avvisa en ansökan när det – trots vägledning från handläggarens sida - inte går att få fram uppgifter om de faktiska förhållandena så att det över huvud taget går att göra en meningsfull prövning. Det räcker alltså inte med att det finns omfattande brister i underlaget, utan bristerna måste vara så omfattande att det inte är möjligt att göra en meningsfull prövning. Vilka sådana brister är måste avgöras från fall till fall eftersom det inte går att generellt ange när det är omöjligt att pröva ett ärende i sak. Ett exempel på detta är när någon ansöker om dagersättning men det inte går att få fram uppgifter om vilka dagar hen inte har arbetat eller stått till arbetsmarknadens förfogande. I det exemplet saknas således uppgifter om vilka dagar ansökan avser och vi kan då inte göra en prövning i sak. Man ska använda möjligheten att avvisa en ansökan med stor försiktighet.
Man måste skilja på de situationer där det saknas en handling trots att det finns ett uttryckligt krav på att en sådan handling ska bifogas ansökan och de fall där det saknas en handling som bedöms behövas för att kunna styrka rätten till ersättning. Om det finns ett uttryckligt krav på att en viss handling ska bifogas ansökan och en sådan handling saknas så är det inte möjligt att pröva ärendet i sak. En sådan ansökan ska därför avvisas.
Om det inte finns något uttryckligt krav på en viss handling, men en sådan handling begärts in (exempelvis med stöd av 110 kap. 14 § SFB), så handlar det om en bedömning av ifall handlingen behövs för att styrka rätten till förmånen. Det är alltså en prövning i sak av rätten till förmånen, och en sådan ansökan kan därför inte avvisas. Så snart det finns en möjlighet att göra en prövning i sak (materiell prövning), det vill säga att pröva rätten till ersättning, ska ansökan i stället bifallas eller avslås (prop. 2008/09:200 s. 554).
En ansökan ska också avvisas om den inte uppfyller kraven i [110 kap. 4 § andra stycket SFB](https://www.riksdagen.se/sv/dokument-och-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/socialforsakringsbalk-2010110_sfs-2010-110/#K110P4) på att ansökan ska vara egenhändigt undertecknad (se avsnitt 6.1.2 Ansökan ska skrivas under) och att uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete (se avsnitt 6.1.3 Heder och samvete). När vi handlägger ärenden som regleras i en annan författning kan vi avvisa en ansökan med stöd av 110 kap. 4 § andra stycket SFB bara om den andra författningen hänvisar till denna bestämmelse.
Formella brister av ringa betydelse bör inte leda till att ansökan avvisas. Om den enskilde använt fel ansökningsformulär trots att det finns författningsbestämmelser som kräver att ansökan ska göras genom annat formulär, kan bristen ändå anses ringa om den ansökan som den enskilde fyllt i innehåller alla uppgifter som Försäkringskassan behöver. Eftersom vi då har alla uppgifter som behövs för att pröva ansökan är bristen så ringa att ansökan inte bör avvisas.
En ansökan får inte avvisas innan Försäkringskassan först hjälpt den enskilde att förstå vad hen behöver komplettera med och sedan, lämpligen i samband med att myndigheten påminner om vilka uppgifter som behövs, informerat om att ansökan kommer att avvisas om inte kompletteringen kommer in (prop. 2016/17:180 s. 135).
Ett beslut om avvisning ska vara skriftligt och ha en omprövningshänvisning.
Vi bör vara restriktiva med att avvisa ansökningar. Ett skäl till det är att processen vid ett överklagande enbart kommer att handla om rätten att få ansökan prövad. Därför är det viktigt att se till att den enskilde förstår vilka uppgifter som hen måste lämna i samband med sin ansökan.
Beslut om avvisning blir också aktuellt när en enskild kommer in för sent med en begäran om omprövning eller ett överklagande. Ett sådant beslut ska förses med överklagandehänvisning. Läs om denna typ av avvisning i [vägledning (2001:7) Omprövning och överklagande av Försäkringskassans beslut](kallforteckning#vägledningar).
Ny ansökan efter avvisning Om den enskilde efter ett avvisningsbeslut kommer in med en ny ansökan där kraven är uppfyllda ska den nya ansökan handläggas som ett nytt ärende med en ny ansökningstidpunkt.
Om ansökan gäller samma sakfråga som avgjorts i ett tidigare beslut, ska handläggaren utreda om den nya ansökan kommit in innan eller efter att det gått två månader från den dag som den enskilde fick del av beslutet. Syftet är att fastställa om det första beslutet har vunnit laga kraft.
Om tiden för att begära omprövning inte har gått ut, eller om det finns ett pågående omprövningsärende, ska handläggaren kontakta den enskilde för att utreda på vilket sätt ansökan ska hanteras.
I vägledning (2001:7) Omprövning och överklagande av Försäkringskassans beslut och vägledning (2018:1) Rättelse och ändring av beslut enligt socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen finns mer information om hanteringen av nya ansökningar efter avvisning och om negativ rättskraft.
10.2.2 Särskilt om avskrivning
Beslut om avskrivning innebär att vi avslutar ärendet utan att pröva det i sak.
Avskrivning blir aktuellt när det inte finns någonting för Försäkringskassan att pröva och ärendet därför avskrivs från vidare handläggning.
Det blir aktuellt bland annat när en enskild återkallar hela sin ansökan. Om hen gör det muntligt ska vi försäkra oss om att det rör sig om en återkallelse och att vi pratar med rätt person. Vi dokumenterar återkallelsen i ärendet. Det kan i vissa fall även vara lämpligt att vi skickar ett brev till den enskilde där det framgår att vi har fått en muntlig återkallelse och att vi kommer att skicka ett skriftligt avskrivningsbeslut om inte den enskilde hör av sig inom viss angiven tid (JO:s inspektionsprotokoll 1574-2013). Ett sådant brev kan till exempel skickas i syfte att minimera missförstånd eller tveksamheter.
Om den enskilde ändrar sin ansökan så att ansökan minskar i tid, omfattning eller liknande ska det däremot inte fattas något avskrivningsbeslut för den minskade delen. Det beror på att avskrivning bara kan komma ifråga när det inte finns någonting att pröva i ärendet. När ansökan ändras så att den minskar i tid eller omfattning så är det en inskränkning av ansökan, inte en delvis återkallad ansökan.
Det finns också andra situationer när avskrivning är aktuellt. Det kan till exempel vara följande:
- Om den enskilde avlider innan ärendet är utrett och det gäller en ersättning för tid efter dödsfallet. Det finns då ingenting för Försäkringskassan att pröva, varför ärendet ska avskrivas.
- Om ett nytt beslut om ersättning har hunnit fattas innan omprövningen av det första beslutet är gjord, då kan omprövningsärendet avskrivas.
- Om det har kommit in ett medicinskt underlag till Försäkringskassan, men den enskilde, trots påminnelse, inte har kommit in med någon ansökan. Det finns då ingen ansökan att pröva, varför ärendet ska avskrivas.
I dessa situationer ska ärendet alltså avskrivas från fortsatt handläggning. Ett meddelande om avskrivningsbeslut i ärende om en förmån enligt SFB ska innehålla en anvisning om hur man begär omprövning (jfr. HFD 2023 ref. 55). Motsvarande gäller vid avskrivningsbeslut i ett ärende enligt annan lagstiftning än SFB, men där lagstiftningen uttryckligen hänvisar till bestämmelserna om omprövning i 113 kap. SFB.
10.3 Interimistiska beslut
Försäkringskassan kan i vissa situationer fatta tillfälliga (interimistiska) beslut i avvaktan på att ett slutligt beslut fattas. Interimistiska beslut gäller endast till dess att något annat beslutas. Ett tillfälligt beslut måste alltid åtföljas av ett slutligt beslut. Det slutliga beslutet ska omfatta ett ställningstagande till vad som tidigare beslutats tillfälligt.
Interimistiska beslut fattas ofta i samband med att handläggaren behöver komplettera ärendet eller kommunicera underlag med den enskilde. Det kan antingen vara beslut om att betala ut ersättning under utredningstiden eller beslut om att hålla inne eller minska en ersättning i avvaktan på att ärendet blir klart för beslut. Ett interimistiskt beslut gäller alltså bara till dess att vi fattar ett annat beslut, vilket vanligtvis är det slutliga beslutet i ärendet.
Ett interimistiskt beslut omfattas som utgångspunkt av undantaget från kommuniceringsskyldigheten eftersom det antingen är till fördel för den enskilde eller behöver fattas skyndsamt i anslutning till en kommande utbetalning.
I följande avsnitt behandlas de generella bestämmelserna som gäller för förmåner enligt balken. När vi handlägger ärenden som regleras i annan författning kan andra bestämmelser vara tillämpliga. Vidare finns också särskilda regler om interimistiska beslut i 112 kap. 2 a § SFB och i 7 kap. 2 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Läs mer om detta i respektive förmånsvägledning.
10.3.1 Interimistiska beslut till fördel för den enskilde
För tid till dess att ett ärende har avgjorts får Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten besluta i fråga om ersättning från samma myndighet, om
-
det inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om rätt till ersättning föreligger,
-
det är sannolikt att sådan rätt föreligger, och
-
det är av väsentlig betydelse för den som begär ersättningen.
Ett beslut enligt första stycket får meddelas även när det står klart att rätt till ersättning föreligger men ersättningens belopp inte kan bestämmas utan betydande dröjsmål.
Det ursprungliga syftet med interimistiska beslut till den enskildes fördel är att hen inte ska få svårt att försörja sig i väntan på ansökt ersättning. Hen ska till exempel inte behöva få ekonomiskt bistånd från kommunen medan Försäkringskassan behandlar hens ärende (prop. 1982/83:3 Samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet, s. 57 och 58). Det finns även andra situationer där det kan vara motiverat att fatta ett interimistiskt beslut till den enskildes fördel.
Tanken är inte att vi regelmässigt ska fatta interimistiska beslut så snart ett ärende drar ut på tiden. Om inte villkoren är uppfyllda ska vi alltså inte fatta ett interimistiskt beslut om att betala ut ersättning under utredningstiden, eftersom vi då riskerar att betala ut ersättning felaktigt.
Bestämmelsen i första stycket har tre villkor som samtliga ska vara uppfyllda för att vi ska kunna fatta ett interimistiskt beslut till den enskildes fördel. Här presenteras de dock i en annan ordning för att bättre spegla hur vi enklast gör prövningen av den interimistiska ersättningen.
Det ska vara av väsentlig betydelse för den enskilde När vi bedömer om ett interimistiskt beslut har väsentlig betydelse för den enskilde utgår vi från vilken förmån det handlar om, men vi ska också ta hänsyn till hens situation och hur viktig den ansökta ersättningen är för hens försörjning. (Prop. 1982/83:3, s. 71) Vissa förmåner anses sällan vara av väsentlig betydelse för den enskilde medan till exempel sjukersättning ofta anses vara det. Av Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:6) om assistansersättning framgår att assistansersättning bör anses vara av väsentlig betydelse för den enskilde, om det inte finns särskilda omständigheter som talar mot det.
JO har flera gånger uttalat att den som redan har en period med ersättning som löper ut normalt bör anses vara beroende av den fortsatta ersättningen för sin försörjning. Den fortsatta ersättningen är då ofta av väsentlig betydelse för den enskilde, förutsatt att det inte handlar om ett mindre belopp såsom ersättning för endast några enstaka dagar. Om den enskilde har hört av sig och efterfrågat ett interimistiskt beslut kan dock ersättningen anses vara av väsentlig betydelse för hen, även om det rör sig om mindre belopp. (Se prop. 1982/83:3, s. 71)
Det ska vara sannolikt att den enskilde har rätt till ersättning Beviskravet för interimistiska beslut är detsamma som generellt anses gälla inom socialförsäkringsrätten, alltså att rätten till ersättning ska vara sannolik. Skillnaden är att vi vid interimistiska beslut även gör en prognos av rätten till ersättning när ärendet är färdigutrett. Alltså bedömer vi huruvida det är sannolikt att förutsättningarna att bevilja ersättning kommer vara uppfyllda när det finns tillräckligt underlag för ett slutligt beslut. Bedömningen får då utgå från det underlag vi har tillgång till när vi ska fatta det interimistiska beslutet. Även om utredningen inte är helt färdig kan det underlag som finns vara tillräckligt för att anse att kravet på sannolikt vid den interimistiska prövningen är uppfyllt.
Vid till exempel en ansökan om ersättning för en ny period kan det vara sannolikt att ersättning kommer att beviljas utifrån underlag som legat till grund för det förra beslutet, även om vi behöver komplettera ärendet med aktuellt underlag innan ärendet är färdigutrett för slutligt beslut. Vilka underlag som krävs för att kravet ska vara uppfyllt beror på vilken ersättning det gäller och övriga omständigheter i ärendet. För vissa ersättningar krävs någon form av medicinskt underlag, medan det för andra kan vara tillräckligt med den enskildes uppgifter, förutsatt att det inte finns andra uppgifter som motsäger dem.
Det ska inte kunna avgöras utan betydande dröjsmål om den enskilde har rätt till ersättning Vi ska bevilja interimistisk ersättning bara när det kommer att dröja innan ärendet kan avgöras slutligt. Vad som menas med betydande dröjsmål går inte att exakt fastställa i tid, men vi kan utgå från att dröjsmålet inte är betydande om ett beslut kan fattas inom två veckor.
Om dröjsmålet ska anses betydande eller inte beror också på vilken ersättning det är fråga om. Det tar exempelvis oftast längre tid att handlägga ett ärende om sjukersättning än ett ärende om sjukpenning. Den normalt längre handläggningstiden bör inte i sig medföra en skyldighet att meddela ett interimistiskt beslut (prop. 1982/83:3 s. 71). JO har dock i situationer där den enskilde haft ersättning som löpt ut ansett att Försäkringskassan borde ha tagit initiativ till en interimistisk prövning redan innan den ordinarie handläggningstiden löpt ut för att undvika glapp i utbetalningarna (se exempelvis JO:s beslut dnr 3157-2010 och 6140-2010). Det kan därför anses vara ett betydande dröjsmål även om handläggningstiden i sig inte överskrider ordinarie handläggningstid, men tiden då den enskilde väntar på ersättning får stor betydelse för hen.
Om den enskilde begär ett interimistiskt beslut och Försäkringskassan bedömer att ett slutligt beslut kommer att fattas inom kort behöver ett interimistiskt beslut inte fattas med anledning av begäran. Det räcker att meddela den enskilde att ett slutligt beslut fattas inom kort (se [JO:s beslut dnr 585-2011](kallforteckning#riksdagens-ombudsmän-jo) och 1053-2009).
Om ersättningsbeloppet inte kan bestämmas utan betydande dröjsmål Utöver den situationen i bestämmelsens första stycke ovan så får vi även fatta interimistiska beslut till den enskildes fördel i en annan situation. Det är då två villkor som ska vara uppfyllda, nämligen att det står klart att den enskilde har rätt till ersättning men ersättningens belopp kan inte bestämmas utan betydande dröjsmål.
Med stå klart menas att det inte längre handlar om någon prognos av om den enskilde har rätt till ersättning. Vi har alltså tillräckliga underlag för att bedöma att hen har rätt till ersättning, men vi behöver fortsätta att utreda ersättningens storlek. Detta kan till exempel gälla när vi beslutar om sjukersättning eller aktivitetsersättning och ännu inte har fått Skatteverkets uppgift om pensionsgrundande inkomst för ett år. För att bevilja interimistisk ersättning i dessa situationer krävs inte att det är av väsentlig betydelse för den enskilde.
Ett interimistiskt beslut kan följas av eller ersättas av ett nytt interimistiskt beslut Ett interimistiskt beslut om att bevilja ersättning kan följas av ett nytt interimistiskt beslut. Det bör dock endast bli aktuellt i vissa undantagssituationer. Det är om det ännu inte finns förutsättningar för att avgöra ärendet slutligt när ersättningsperioden i det interimistiska beslutet löper ut, men det ändå bedöms som sannolikt att den enskilde har rätt till ersättning.
Ett interimistiskt beslut om att bevilja ersättning kan också ersättas av ett nytt interimistiskt beslut. Det nya beslutet gäller då i stället för det tidigare beslutet från och med det nya beslutsdatumet, vilket ska framgå av det nya beslutet. Beslutet ska inte gälla förfluten tid. Det nya beslutet kan gälla interimistisk ersättning i en annan omfattning (högre eller lägre) än det tidigare beslutet. Detta kan dock endast bli aktuellt om förutsättningarna för det tidigare beslutet inte längre är aktuella, men det finns andra förutsättningar som gör att vi kan fatta ett nytt beslut. Vi kan också fatta ett nytt beslut om att inte längre bevilja ersättning interimistiskt. Möjligheten att fatta nya interimistiska beslut i samma ärende ska dock användas med försiktighet, och bara om det fortfarande inte går att fatta ett slutligt beslut i ärendet.
Ett interimistiskt beslut kan ändras Ett interimistiskt beslut kan också ändras enligt 113 kap. 3 § SFB (läs mer om ändring av beslut i vägledning [2018:1] Rättelse och ändring av beslut enligt socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen).
10.3.2 Interimistiska beslut till nackdel för den enskilde
Finns det sannolika skäl att dra in eller minska en beslutad ersättning, kan den handläggande myndigheten besluta att ersättningen ska hållas inne eller lämnas med lägre belopp till dess att ärendet avgjorts.
Om det finns sannolika skäl för att ersättningen ska minskas eller dras in kan Försäkringskassan även fatta ett interimistiskt beslut om att hålla inne eller minska ersättningen i avvaktan på ett slutligt beslut. Detta görs oftast i samband med kommunicering eller information om beslut. När ärendet är färdigutrett fattas ett slutligt beslut om att ersättningen upphör, minskas eller är fortsatt beviljad. Om ersättningen ska fortsätta betalas ut sker också en tilläggsutbetalning för den tid som det interimistiska beslutet gällde.
Eftersom det handlar om att "dra in eller minska" en ersättning så måste det vara fråga om en förmån som redan lämnas för att bestämmelsen ska kunna tillämpas. Bestämmelsen kan alltså inte användas vid prövning av en ny ansökan. Observera att det inte handlar om att interimistiskt besluta om att det inte finns rätt till, eller rätt till lägre, ersättning. Det handlar endast om att hålla inne ersättningen i avvaktan på att beslut om rätt till ersättning kan fattas.
Interimistiska beslut får inte fattas i ärenden om adoptionsbidrag eller bilstöd. Assistansersättning får inte hållas inne eller minskas interimistiskt med stöd av 112 kap. 3 § SFB (112 kap. 4 § SFB).
Om den enskilde begär omprövning av det interimistiska beslutet så hanteras det som utgångspunkt med förtur på omprövningsenheten på grund av beslutets beskaffenhet. Det är dock viktigt att inte vänta på omprövningens handläggning eller beslut i frågan utan att fortsätta handläggningen enligt plan. Om ett slutligt beslut hinner fattas innan omprövningen är klar, kommer det omprövningsärendet att avskrivas från fortsatt handläggning på grund av att det interimistiska beslutet upphört att gälla.
10.3.3 Initiativ till ett interimistiskt beslut
Om den enskilde begär ett interimistiskt beslut bör Försäkringskassan snarast pröva frågan. Om myndigheten anser att kriterierna för ett interimistiskt beslut inte är uppfyllda ska begäran avslås. (Prop. 1982/83:3 s. 71)
Det är inte enbart upp till den enskilde att ta initiativ till ett interimistiskt beslut. Även Försäkringskassan kan göra det. JO har vid upprepade tillfällen påpekat att den som redan har en period med ersättning som löper ut normalt måste anses vara beroende av ersättningen för sin försörjning. Det innebär att det då är av väsentlig betydelse att den enskilde får ersättningen. Försäkringskassan ska därför handlägga sådana ärenden skyndsamt och utnyttja de möjligheter som finns för att undvika att det uppstår uppehåll i utbetalningarna.
Om det framgår av omständigheterna i ärendet att ersättningen är av väsentlig betydelse för den enskilde (till exempel när den enskilde uppbär periodisk ersättning som löper ut) ska Försäkringskassan ta ställning till om ett interimistiskt beslut ska fattas, även om den enskilde inte uttryckligen begärt det. Om interimistisk ersättning inte kan beviljas och någon begäran inte har framställts är det tillräckligt att dokumentera bedömningen i journalen (JO dnr 7314-2016). Journalanteckningen är då ett beslut, men behöver inte ha en fullständig motivering med samtliga aktuella föreskrifter och omständigheter. Vi behöver inte heller underrätta den enskilde om beslutet direkt, men vi bör informera om ställningstagandet vid kontakt med hen i den fortsatta handläggningen av ärendet. Om interimistisk ersättning beviljas eller om den enskilde har begärt en prövning ska hen få ett särskilt beslut i frågan (se till exempel JO:s beslut dnr 1728-2009 och dnr 585-2011).
10.4 Förfarandebeslut
Förfarandebeslut är ett begrepp som ofta används för andra än slutliga beslut. Förfarandebeslut är beslut som inte innefattar något slutligt avgörande i själva sakfrågan i ärendet (till exempel rätten till en förmån), utan har fattats på ett tidigare stadium under ett ärendes handläggning.
Förfarandebeslut kan bland annat vara ett ställningstagande om hur handläggning ska gå till, till exempel att den enskilde behöver genomgå en viss utredning eller komma på ett möte. Det kan också vara ett beslut som avgör en särskild fråga som den enskilde har efterfrågat eller begärt, till exempel begäran om ett avgörande enligt 12 § FL, vilandeförklaring av ärendet eller invändning om jäv. Det kan också vara ett avgörande i en fråga som Försäkringskassan har initierat, till exempel att bevilja ersättning interimistiskt eller att avvisa ett ombud.
Bestämmelserna om motivering och underrättelse av beslut gäller även för förfarandebeslut, se avsnitt 10.6 Motivering av beslut och avsnitt 10.7 Underrättelse av beslut. Efter att vi har underrättat om ett förfarandebeslut till nackdel för den enskilde (exempelvis att avslå jävsinvändning eller vilandeförklaring av ärendet) bör hen oftast få tid på sig att lämna synpunkter innan vi fattar ett slutligt beslut i sakfrågan. Se avsnitt 9.5 Kommuniceringstid.
I vägledning (2001:7) Omprövning och överklagande av Försäkringskassans beslut finns mer information om vilka förfarandebeslut som kan överklagas eller omprövas.
10.5 Dokumentation av beslut
För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar
- dagen för beslutet,
- vad beslutet innehåller,
- vem eller vilka som har fattat beslutet,
- vem eller vilka som har varit föredragande, och
- vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.
Inom Försäkringskassan fattar vi beslut i huvudsak på två olika sätt: antingen i ett beslutsbrev eller direkt i journalen. Vissa beslut fattas helt maskinellt utan att någon tjänsteperson tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet. Dokumentationen av dessa automatiserade beslut sker ibland i form av en journalanteckning och ibland i form av ett beslutsbrev. I annat fall sparas informationen i en digital handling som kan tas fram vid behov.
Huruvida man väljer att skriva ett beslut i brevform eller direkt i journalen beror dels på ärendets art och omfattning men också på vilken förmån ärendet gäller. Det sätt som beskrivs i aktuell förmåns ärendeprocess är det sätt som gäller för just den förmån man handlägger.
Det ena sättet att besluta, som ofta väljs i mer omfattande förmåner där den enskilde behöver mycket information, är ett beslutsdokument som skickas till den enskilde. I journalen antecknas enbart att ett beslut har fattats men inte beslutets innebörd eftersom det framgår av beslutsbrevet som journalanteckningen hänvisar till.
Det andra sättet att besluta, som är vanligt inom till exempel dagersättningar, är att i journalen anteckna beslutets hela innebörd. Det är i detta fall journalanteckningen som är beslutet. Den enskilde får därefter i regel ett meddelande om att ett beslut har fattats (se avsnitt 10.7 Underrättelse av beslut). Det ska då tydligt framgå att det endast är information om ett redan fattat beslut även om beslutet återges i meddelandet.
Om man fattar ett muntligt beslut ska detta dokumenteras i journalen (21 § myndighetsförordningen).
10.5.1 Särskilt om beslut i journal
Ett beslut i journal blir bindande direkt när handläggaren har dokumenterat beslutet och dess innebörd och sparat anteckningen. Det beror på att en journalanteckning utgör en allmän handling så fort den är färdigställd (2 kap. 10 § andra stycket TF). Beslutet är alltså bindande oavsett om den enskilde har informerats om beslutet eller inte. (Jfr HFD 2019 ref. 17)
Observera att det inte är nödvändigt att ordet "beslut" finns med i journalanteckningen för att det ska anses vara ett beslut. Det räcker att det framgår av innehållet i anteckningen att ett beslut har fattats och vad beslutet innebär.
Eftersom ett beslut som fattas i journal blir en upprättad allmän handling i samma stund som det sparas kan det inte ändras formlöst efter denna tidpunkt. Det innebär att det måste finnas stöd i någon ändrings- eller rättelseparagraf för att kunna ändra beslutet. Se JO:s beslut 976-2020 och 2113-2021.
10.5.2 Särskilt om beslutsbrev
Beslutet blir bindande vid den tidpunkt som det skickas ut till den enskilde eller den det annars berör. Fram till den tidpunkten kan beslutet ändras formlöst. Observera att det inte finns något krav på att mottagaren ska ha tagit del av beslutet. När ett beslut fattas på det här sättet ska man anteckna det i journalen, exempelvis "Beslut har fattats". Beslutets innebörd ska inte framgå av journalanteckningen, för att inte blandas samman med beslut i journal.
10.5.3 Särskilt om beslut och meddelanden om verkställighet
Ett meddelande eller beslut om verkställighet innebär att ett tidigare beslut eller en dom genomförs. Det kan till exempel vara ett meddelande om utbetalning av en redan beslutad ersättning. Ett sådant meddelande ska inte innehålla eller innebära någon prövning i sak utan bara verkställa det tidigare beslutet eller domen.
När vi fattar beslut om att verkställa en dom eller ett beslut är det viktigt att det tydligt framgår vad som är information om att vi verkställer domen eller beslutet och vad som eventuellt är ett nytt beslut av Försäkringskassan. Besluten måste formuleras på ett sådant sätt att det inte kan uppstå missförstånd om vad som har avgjorts av domstol respektive beslutats av Försäkringskassan. (JO:s inspektionsprotokoll, dnr 1705-2014)
I riktlinjerna (2005:14) Att skriva kommuniceringsbrev och beslutsbrev i Försäkringskassan finns mer information om hur breven ska vara utformade och vad de ska innehålla.
I vägledning (2001:7) Omprövning och överklagande av Försäkringskassans beslut finns mer information om verkställighet av domstols domar och beslut
10.6 Motivering av beslut
Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.
33 § andra stycket FL Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det går till.
Hur vi skriver till och pratar med enskilda är en mycket viktig del av rättssäkerheten. Om vi till exempel fattar ett beslut utan att den enskilde förstår vare sig innebörden eller motiveringen är det inte rättssäkert. Vi behöver därför skriva besluten på ett så klart och tydligt sätt som möjligt så att den enskilde till exempel förstår varför hen inte får det som hen ansökt om. Det räcker till exempel inte att endast tala om att de uppgifter eller underlag som den enskilde lämnat in inte är tillräckliga för att kriterierna i den aktuella paragrafen ska vara uppfyllda. Det är en alltför allmän motivering som är svår att förstå och som inte heller ger så mycket ledning för den enskilde när hen ska ta ställning till om beslutet ska överklagas.
Att avslagsmotiveringarna tydligt talar om varför de uppgifter eller det underlag som finns i ärendet inte är tillräckliga för att kriterierna i den aktuella bestämmelsen ska vara uppfyllda är nödvändigt. Det innebär att du i ett avslagsbeslut om till exempel sjukpenning behöver förklara vad det är som gör att du vid en helhetsbedömning av alla uppgifter i ärendet bedömer att det inte är sannolikt att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel.
Det är också viktigt att bemöta den information eller de underlag som kommit in under kommuniceringstiden. Det ska tydligt framgå att vi tagit del av underlaget och hur vi har bedömt dess påverkan av det ställningstagande som den enskilde meddelats i kommuniceringsbrevet.
Kravet på att motiveringen ska vara klargörande innebär också att den ska vara skriven på ett enkelt och begripligt språk som ger en möjlighet att förstå hur Försäkringskassan har resonerat och vilken följd som beslutet kommer att ge. Det är viktigt att ta hänsyn till den enskildes förutsättningar att förstå och ta till sig informationen.
Väl motiverade beslut är också en förutsättning för att allmänheten ska känna förtroende för myndigheternas kompetens och objektivitet (jfr JO:s beslut dnr 6804-2012).
Reglerna om beslutsmotiveringar gäller alla beslut som på ett eller annat sätt påverkar den enskilde. De gäller alltså inte bara slutliga beslut, utan även förfarandebeslut som till exempel om att en handläggare inte är jävig eller om att avvisa ett ombud.
Man behöver inte motivera ett beslut om det framstår som självklart att det inte behövs, till exempel om den enskilde får exakt vad hen begärt (prop. 2016/17:180 s. 321). Vid en ändring i samband med omprövning är det dock viktigt att tydligt förklara anledningen till den ändrade bedömningen, även när det är ett positivt beslut.
Den enskilde har även rätt att få del av en eventuell avvikande mening i de fall där föredraganden inte håller med beslutsfattaren. Rätten att reservera sig mot beslutet bör användas med återhållsamhet och en avvikande mening bör vara kortfattad. Den ska citeras ordagrant i beslutet. Den avvikande meningen kan ge värdefull information och vägledning till den enskilde så att hen får ett bättre underlag när hen ska ta ställning till om det kan vara aktuellt att begära omprövning. (Prop. 2016/17:180 sid 181 f)
I riktlinjerna (2005:14) Att skriva kommuniceringsbrev och beslutsbrev i Försäkringskassan finns mer information om hur breven ska vara utformade och vad de behöver innehålla.
10.7 Underrättelse av beslut
En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.
Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det går till. Myndigheten ska samtidigt upplysa parten om avvikande meningar som har antecknats enligt 30 § eller enligt särskilda bestämmelser i någon annan författning. En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid.
Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske. En underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får ske genom delgivning.
En skriftlig underrättelse behöver inte innehålla uppgift om en sådan person som avses i 31 §, om det kan befaras att personen utsätts för hot, trakasserier eller annan allvarlig olägenhet.
Försäkringskassan är i regel skyldig att underrätta den enskilde om alla slags meddelade beslut. Det gäller alltså även beslut där vi beviljar ansökt ersättning och beslut under handläggningen av ett ärende, så kallade förfarandebeslut. Underrättelsen ska innehålla eller återge det fullständiga innehållet i beslutet. Det är inte tillräckligt att underrätta parten i sammandrag om innebörden av beslutet (prop. 2016/17:180 s. 323). Undantaget från skyldigheten att underrätta om beslutet i sin helhet är om det är uppenbart obehövligt att göra det.
Undantagsregeln ska tolkas snävt. Avsikten är att den ska vara tillämplig enbart i sådana fall där behovet av underrättelse – sett objektivt ur den enskildes perspektiv – i princip helt saknas. Det bör framstå som helt klart för Försäkringskassan att åtgärden inte har någon funktion att fylla i det aktuella fallet. (Prop. 2016/17:180 s. 324) Ett exempel på en sådan situation är när en ansökt ersättning beviljas fullt ut, utbetalningsbeskedet läggs upp på Mina sidor i nära anslutning till att beslutet fattades och utbetalningsbeskedet gäller hela den sökta perioden. Om beslutet i stället avser en längre period, flera perioder eller om beslutet dröjt, så behöver vi underrätta om beslutet även om vi beviljar den ansökta ersättningen. Det är för att det ska bli tydligt för den enskilde vad vi har beslutat. (JO:s beslut 9883-2022)
Utgångspunkten är att en part ska ha nåtts av underrättelsen för att underrättelseskyldigheten ska anses vara uppfylld (se JO:s beslut dnr 6563-2013). Oftast kan vi utgå från att brev som skickats till den enskildes folkbokföringsadress eller särskilda postadress (eller en annan lämplig adress som hen har uppmanat oss att använda) har kommit fram och att den enskilde därför har fått del av beslutet. Ibland kan det dock krävas lite mer undersökning för att vi med säkerhet ska kunna konstatera att brevet kommit fram. Se bland annat riktlinjerna (2011:16) Hantering av brev som returneras till Försäkringskassan – returpost. Om den enskilde har ombud är det i stället ombudet som på motsvarande sätt ska ha nåtts av underrättelsen för att underrättelseskyldigheten ska anses vara uppfylld.
10.7.1 Handläggarens namn i underrättelsen
Enligt 31 § FL ska det för varje skriftligt beslut finnas en handling som visar uppgift om bland annat vem eller vilka som har fattat beslutet, vem eller vilka som har varit föredragande och vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Fortsättningsvis benämns alla dessa personer "handläggaren”. Bestämmelsen innehåller inga undantag. I fråga om beslut som fattas på automatiserad väg anges dock i förarbetena att det naturligtvis saknas möjlighet att ange handläggarens namn (prop. 2016/17:180 s. 185 och 319 f.).
Däremot finns inget uttryckligt krav på att underrättelsen om beslutet måste innehålla uppgift om handläggarens namn. Många gånger har dock den enskilde ett intresse av att kunna se i underrättelsen vem som har fattat beslutet. Det gäller särskilt beslut som är betungande, som fattats efter en individuell prövning eller som innehåller en motivering. Då bör handläggarens namn finnas med i underrättelsen, med hänsyn till kraven på god förvaltning i 5–8 §§ FL och det medborgarskapsperspektiv som ska prägla den offentliga förvaltningen (se JO dnr 3869–2019). Därför ska handläggarens namn som huvudregel finnas med i underrättelsen av beslut som är till den enskildes nackdel.
I 33 § FL fjärde stycket finns dock en bestämmelse som uppger att handläggarens namn trots detta kan utelämnas i underrättelsen om det kan befaras att hen utsätts för hot, trakasserier eller annan allvarlig olägenhet. Enligt bestämmelsen kan handläggarens namn utelämnas på grund av omständigheter hänförliga till parten, på grund av omständigheter hänförliga till ärendetypen i sig eller en kombination av båda.
Med omständigheter hänförliga till parten avses bland annat att en part tidigare har agerat våldsamt, hotfullt eller på annat sätt varit aggressiv i kontakten med Försäkringskassan. Det kan ha hänt i det aktuella ärendet eller i tidigare kontakter. Det gäller även om en annan myndighet lämnat information om att parten uppvisat ett sådant beteende inom ramen för den myndighetens verksamhet eller andra sammanhang. Det spelar ingen roll om partens beteende har skett skriftligt eller muntligt.
Det kan också vara aktuellt att utelämna namnet i underrättelserna för en hel ärendetyp. Men det kräver att det finns någon konkret omständighet som gör att hot, trakasserier eller annan allvarlig olägenhet befaras, till exempel för att allvarliga olägenheter förekommer i ärendetypen med viss frekvens.
Vid en kombination av omständigheter hänförliga till parten och ärendetypen i sig bör bestämmelsen kunna tillämpas även vid mindre allvarliga uttalanden eller beteenden.
Att uppgiften utelämnas betyder inte att den omfattas av sekretess. Det kommer fortsatt vara möjligt för en enskild att kontakta Försäkringskassan och få information om vem som har fattat ett beslut eller handlagt ett ärende. (Prop. 2024/25:141 s. 83 f)
I avsnitt 4.7.3. i Försäkringskassans vägledning (2001:3) Offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter finns information om vad som gäller i fråga om sekretess för uppgift om handläggarens namn. Där framgår att den tillämpliga sekretessbestämmelsen, 39 kap. 3 § första stycket OSL, bara är tillämplig i personaladministrativ verksamhet, inte i handläggande verksamhet.
I Försäkringskassans riktlinjer (2011:7) Utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter finns information om hur en begäran om allmän handling eller en begäran om partsinsyn hanteras rent praktiskt. Det står exempelvis hur ett avslag på begäran ska hanteras.
10.8 Verkställa beslut
Ett beslut enligt SFB gäller i allmänhet omedelbart, vilket innebär att det kan verkställas direkt. Det är till exempel viktigt att enskilda inte ska behöva vänta i onödan på en redan beviljad ersättning.
Beslut som inte omfattas av SFB:s reglering om omedelbar verkställighet kan som huvudregel inte verkställas direkt om de inte uppfyller vissa kriterier i FL.
Beslut om att till exempel avvisa ett ombud ska däremot i regel verkställas omedelbart. Detta eftersom det kan vara viktigt att kunna fortsätta handläggningen utan att avvakta resultatet av ett eventuellt överklagande, då den enskilde annars kan drabbas negativt av den förlängda handläggningstiden. Det är viktigt att det framgår i beslutet att det gäller omedelbart.
I vägledning (2001:7) Omprövning och överklagande av Försäkringskassans beslut finns mer information om verkställighet av domstols domar och beslut.