Hoppa till huvudinnehåll

2 Allmänna handlingar

2 kap. 4 § TF En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet.

En allmän handling är inte det samma som en offentlig handling. En allmän handling kan vara antingen (helt eller delvis) offentlig eller (helt eller delvis) sekretessbelagd. Detta visar sig först vid en sekretessprövning (läs mer om sekretess i kapitel 3, 3.12 och 6).

2.1 Vad är en handling?​

2 kap. 3 § TF Med handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

En handling är ett fysiskt medium som innehåller information av något slag. Man har att göra med en handling så snart det är fråga om ”en form för att lagra och bevara upplysningar” (RÅ 1971 ref. 15, SOU 2001:3 s. 98 och 109).

I TF kategoriseras handlingar som antingen en framställning i skrift eller bild, exempelvis en pappershandling, eller en upptagning, exempelvis datorlagrad information.

En framställning eller upptagning som helt saknar informationsinnehåll eller som inte förmedlar information som har samband med myndighetens uppgifter är inte en handling i TF:s mening (prop. 1975/76:160 s. 120). Exempel på detta är förbrukningsartiklar såsom kaffeförpackningar (jfr KRNS 6328-20).

2.1.1 Framställning i skrift eller bild​

En framställning i skrift eller bild är en handling i traditionell bemärkelse som kan uppfattas utan något tekniskt hjälpmedel. Det handlar oftast om pappersdokument, men i princip kan vilket föremål som helst som innehåller information vara en handling. Man kan säga att begreppet framställning tar sikte på uppgifter förmedlade i en viss varaktig form, exempelvis i ett pappersdokument eller ett framkallat fotografi (SOU 1997:39 s. 471 och prop. 2001/02:70 s. 14).

2.1.2 Upptagning​

En upptagning är en handling där informationen inte kan uppfattas eller förstås utan ett tekniskt hjälpmedel. Begreppet upptagning tar inte sikte på något konkret fysiskt objekt, utan på själva informationsinnehållet. Det är alltså den lagrade informationen och inte själva hårddisken eller usb-minnet som utgör handlingen. (SOU 2010:4 s. 31, SOU 2001:3 s. 105 och 113, prop. 2001/02:70 s. 14)

När det gäller digital information används begreppet upptagning för automatiserad behandling i TF. I andra sammanhang förekommer även begreppet elektronisk handling. Det rör sig om uppgifter som är fixerade på någon form av datamedium och som antingen finns i eller kan matas in i en dator.

Varje konstellation av sakligt och logiskt sammanhängande uppgifter ska ses som en upptagning för sig. Ett dataregister kan alltså bestå av flera upptagningar. Exempelvis är varje post i ett register som innehåller information om en viss angiven person att betrakta som en upptagning. (Bohlin 2015, s. 40f.) Exempel på upptagningar för automatiserad behandling är elektroniska dokument (till exempel i word- eller pdf-format), mejl och uppgifter i en databas.

I många fall liknar datorlagrad information ett traditionellt pappersdokument på så sätt att det finns en slutligt utformad och redan existerande handling med ett bestämt, fixerat, innehåll som går att återskapa gång på gång. Detta kallas för en färdig elektronisk handling. Exempel på färdiga elektroniska handlingar är mejl, elektroniska dokument och en elektronisk kopia av ett inskannat pappersdokument. (prop. 2001/02:70 s. 20ff.)

2.1.3 Potentiell handling – en slags upptagning​

En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling är en särskild slags upptagning. Med detta begrepp i TF avses en möjlig sammanställning av den datorlagrade information som finns hos myndigheten. En sådan handling existerar ännu inte i sammanställd form, men är möjlig att skapa. Det brukar därför även kallas för en potentiell handling.

I praktiken kan en potentiell handling vara en lista på en viss typ av ansökningar under en viss tidsperiod (jfr KRNS 484-23), en lista på målnummer för viss typ av domar under en viss tidsperiod (jfr KRNS 8021-20) eller en lista på en viss typ av handlingar som kommit in till Försäkringskassan (jfr KRNS 5609-21). Det kan också kallas för statistik (jfr KRNS 8358-21). Läs mer om begäran om statistik i avsnitt 2.7.4 och i riktlinjerna (2011:7) Utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter.

Att skilja på en färdig elektronisk handling och en potentiell handling har betydelse för frågan om när handlingen anses förvarad hos myndigheten. Läs mer i avsnitt 2.2.3.

Observera att i fråga om handlingar i pappersform är myndigheten inte skyldig att framställa en ”ny” handling genom sammanställning av uppgifter som kan hämtas ur befintliga handlingar. Läs mer i avsnitt 7.5.1.

2.2 När anses en handling förvarad hos en myndighet?​

2.2.1 Framställning i skrift eller bild​

Det är som regel enkelt att avgöra om pappershandlingar och andra framställningar är förvarade hos en myndighet, för oftast finns de rent fysiskt i myndighetens lokaler. En handling kan dock anses förvarad hos myndigheten även om den finns utanför myndighetens lokaler (prop. 1975/76:160 s.122), till exempel när en anställd tagit med den hem (RÅ 1951 E 42). Om en behörig befattningshavare hos myndigheten tar emot handlingar utanför myndighetens lokaler, betraktas de också som inkomna och förvarade hos myndigheten, se avsnitt 2.3.1.

Det förekommer att företag eller en annan myndighet hanterar handlingar för Försäkringskassans räkning. I sådana situationer kan handlingen anses förvarad hos Försäkringskassan. Exempel på detta är handlingar hos Statens servicecenter, se avsnitt 2.3.1. Läs om handlingar hos konsulter och uppdragstagare i avsnitt 2.6.7.

2.2.2 Upptagning​

2 kap. 6 § TF En upptagning som avses i 3 § anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

När det gäller upptagningar är själva tillgängligheten till informationen avgörande för om upptagningen är förvarad hos myndigheten. Datorlagrad information anses förvarad hos Försäkringskassan om den fysiskt lagras i våra lokaler eller om vi har teknisk åtkomst till informationen (som kan vara lagrad hos någon annan) i läsbar eller annan uppfattbar form. Exempel på upptagningar som är förvarade hos Försäkringskassan är ett mejl eller en handling i ett ärende som syns på en bildskärm. Ett annat exempel är information hos ett företag eller en annan myndighet som Försäkringskassan via uppkoppling har teknisk åtkomst till.

Innan en upptagning har gjorts tillgänglig för myndigheten anses handlingen inte förvarad hos myndigheten. Uppgifter som läggs in i ett digitalt informationssystem som myndigheten förfogar över ingår normalt sett i en allmän handling hos myndigheten så snart uppgifterna i systemet finns tillgängliga i uppfattbar form hos myndigheten (prop. 2016/17:180 s. 141).

En myndighet kan erbjuda andra myndigheter it-drift, det vill säga att tekniskt lagra eller bearbeta de myndigheternas handlingar. En myndighet kan också tillhandahålla e-tjänster med eget utrymme till enskilda. Läs mer i avsnitt 2.6.6 om när de handlingar som omfattas av it-driften eller som finns i det egna utrymmet anses vara allmänna handlingar.

Om uppgifter hos en myndighet finns tillgängliga för en annan myndighet via direktåtkomst, anses de vara förvarade hos såväl den myndighet där uppgifterna finns som den myndighet som kan hämta uppgifterna (se prop. 2002/03:135 s. 90, SOU 2015:39 s. 122 och HFD 2015 ref. 61).

En färdig elektronisk handling, till exempel ett mejl, är till skillnad från en potentiell handling förvarad hos myndigheten även om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att göra den tillgänglig (läs mer i avsnitt 2.2.3).

Rättsfall

En QR-kod har bedömts inte vara en allmän handling hos myndigheten, eftersom innehållet i koden inte var tillgängligt genom något tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjade. (HFD mål nr 598-18)

En cookie-fil (en datafil som på begäran av en webbplats som användaren besöker placeras på dennes dator av webbläsaren) har bedömts vara en inkommen och förvarad handling hos myndigheten. (RÅ 1999 ref. 18 I)

Innehållet på internetsidor, vars adresser (länkar) getts in till en kammarrätt, har bedömts inte vara allmänna handlingar hos myndigheten. Innehållet i länkarna hade inte tillförts något ärende och ansågs inte heller av annan anledning blivit allmän handling hos myndigheten. (HFD mål nr 3334-16)

2.2.3 Potentiell handling​

2 kap. 6 § andra stycket TF […] En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder och inte annat följer av 7 §.

En sammanställning av datorlagrade uppgifter är en särskild slags handling (en slags upptagning, se avsnitt 2.1.3). Handlingen behöver inte finnas ännu på myndigheten, men ska vara möjlig att sammanställa genom sökningar eller bearbetningar av uppgifter ur en eller flera upptagningar för automatiserad behandling. Detta kallas därför även för en potentiell handling.

Sammanställningen ska avse uppgifter ur en upptagning som enligt övriga regler i 2 kap. TF är att anse som allmän handling hos myndigheten (prop. 2001/02:70 s. 37 och HFD mål nr 5971-20). Det betyder att myndigheten inte är skyldig att skapa en potentiell handling genom att sammanställa uppgifter ur exempelvis privata mejl eller arbetsmaterial som ännu inte blivit allmän handling.

En potentiell handling anses förvarad hos en myndighet endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att få fram den efterfrågade handlingen anses den inte vara förvarad hos myndigheten. Den är därför inte heller allmän.

Bestämmelsen är ett uttryck för den s.k. likställighetsprincip som innebär att allmänheten ska ha tillgång till datorlagrad information i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheten (prop. 2001/02:70 s. 16).

Vad menas med rutinbetonade åtgärder?

Med rutinbetonade åtgärder menas en begränsad arbetsinsats som inte är förknippad med några nämnvärda kostnader eller komplikationer. Bedömningen får göras med hänsyn till såväl den allmänna tekniska utvecklingen som den tekniska kompetensen och den tekniska utvecklingen på myndigheten i fråga (prop. 2001/02:70 s. 16f., 22 och 37).

Hos Försäkringskassan finns det sammanställningar som vi löpande använder i vår verksamhet och som alltså kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Ett exempel på detta är statistikrapporter. I andra fall kan det krävas nya sökningar och bearbetningar, eller en slags programmeringsåtgärder, för att skapa sammanställningen. Även sådant kan i vissa fall göras med rutinbetonade åtgärder.

Oftast handlar det om att använda befintliga system och datorprogram för att ta fram den sammanställning som efterfrågas. Men myndigheten är också skyldig att tillhandahålla ett nytt datorprogram om det kan göras genom rutinbetonade åtgärder (det vill säga genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer). En sökande har dock inte rätt att ställa datorprogram eller datorkapacitet till myndighetens förfogande och begära bearbetningar med hjälp av detta. (Prop. 2001/02:70 s. 16 f.)

Vad som är rutinbetonade åtgärder har utvecklats närmare i praxis.

Rättsfall

En sammanställning kunde göras tillgänglig genom programmeringsåtgärder i befintliga program som tillsammans med kvalitetskontroller beräknades ta i anspråk en arbetsinsats på 4–6 timmar. Ett arbete av sådan omfattning ansågs gå utöver vad som kan anses utgöra en begränsad arbetsinsats som inte är förknippad med några nämnvärda kostnader. Sammanställningen kunde inte göras tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder och var därför inte en allmän handling hos myndigheten. (HFD 2015 ref. 25)

För att kunna få fram en sammanställning skulle det krävas dels en utredningsinsats på omkring två timmar, dels specialprogrammering av ett befintligt datorprogram samt efterkontroll. HFD ansåg att det gick utöver rutinbetonade åtgärder. Sammanställningen av uppgifter var därför inte en allmän handling. (RÅ 1988 ref. 84)

En sammanställning av uppgifter ur mejlloggar, som skulle kräva tre timmars arbete av en utomstående konsult till en kostnad om 5 494 kr, har bedömts gå utöver rutinbetonade åtgärder. Sammanställningen var därför inte allmän handling hos myndigheten. (KRNS 7391-19)

En sammanställning som skulle kräva tre timmar att ta fram tillsammans med nödvändiga kvalitetskontroller bedömdes kunna tas fram med rutinbetonade åtgärder och bedömdes vara en allmän handling. Detta trots att det krävdes en särskilt för ändamålet framtagen programkod och särskild bearbetning av rådata. (KRNS 7094-19)

En sammanställning av uppgifter hos Försäkringskassan, som inte gick att ta fram enbart genom slagningar i befintliga system utan som krävde att Försäkringskassan dels skulle vidta programmeringsåtgärder (i form av framtagande av ett script vilket skulle ta uppskattningsvis flera timmar att skapa icke inräknat kvalitetskontroller) dels göra omfattande manuella efterforskningar, bedömdes inte vara en allmän handling. Sammanställningen kunde inte tas fram med rutinbetonade åtgärder. (KRNS 8021-20)

När en potentiell handling skapas genom sökning på personuppgifter

2 kap. 7 § TF En sammanställning enligt 6 § andra stycket anses inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.

Allmänheten ska inte, med stöd av offentlighetsprincipen, kunna ta del av sammanställningar som en myndighet är rättsligt förhindrad att ta fram i sin egen verksamhet med hänsyn till skyddet för enskildas integritet. Det är syftet med 2 kap. 7 § TF. Det handlar om att hindra myndigheten från att söka fram och sammanställa vissa slags personuppgifter.

För Försäkringskassans del finns det sådana regler – sökbegränsningar – i kärnverksamheten.

Försäkringskassan får inte göra vilka sökningar som helst i de databaser och register som vi använder för handläggning av förmånsärenden. I kärnverksamheten får sökningar inte göras i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter, utom i vissa särskilt angivna situationer (114 kap. 12 § SFB). Känsliga personuppgifter om hälsa får användas som sökbegrepp under vissa specifika förutsättningar. Det handlar om situationer då vi behöver kunna göra det för olika viktiga syften i vår verksamhet. Vi får till exempel söka på uppgift om förmån för att handlägga ärenden.

Sökbegränsningsregeln i 114 kap. 12 § SFB är väsentligt förändrad från tidigare utformning. Tidigare har begränsningen legat i angivna sökbegrepp som inte är tillåtna. Numera ligger alltså sökbegränsningen i syftet med sökningen.

Den här typen av sökbegränsningsregler utgår från syftet med en viss sökning och reglerar vissa uttryckliga undantag baserade på myndigheternas interna behov. Det har länge varit oklart om dessa regler har begränsat myndigheters skyldighet att sammanställa uppgifter (se bland annat prop. 2007/08:126 s. 125, prop. 2009/10:85 s. 154, prop. 2014/15:148, s. 53, SOU 2015:39 s. 110, SOU 2017:29 s. 275, SOU 2023:100 s. 715 och Heuman, Karnov (JUNO) kommentaren till 2 kap. 7 § TF). I förarbetena till den nya sökbegränsningsregeln uttalar däremot regeringen att den föreslagna sökbegränsningen aktualiserar begränsningsregeln i 2 kap. 7 § TF och att en sammanställning som innehåller personuppgifter bör ses som en allmän handling endast om vi, med beaktande av sökbegränsningen, får ta fram den för ett internt syfte i vår egen verksamhet (prop. 2023/24:29 sid. 69).

Så här ska den nya regeln tillämpas: Om vi får ta fram en sammanställning för interna syften, så får vi också lämna ut den om någon begär det. I andra fall kan vi inte göra en sammanställning och därmed skapas inte heller någon allmän handling. Vi får till exempel söka på uppgift om förmån för att sammanställa uppgifter och skapa en allmän handling. Men vi får inte göra det om det gäller känsliga personuppgifter om exempelvis etniskt ursprung, politiska åsikter eller religion. Läs mer om sökbegränsningar i avsnitt 9.7.3. Där beskrivs bland annat i vilka särskilda situationer som vi får göra sökningar för interna syften.

Det finns också en sökbegränsningsregel i 3 kap. 3 § dataskyddslagen som är tillämplig utanför Försäkringskassans kärnverksamhet. Den regeln utgår också från syftet med sökningen, men bedöms inte påverka begränsningsregeln i 2 kap. 7 § TF (Öman, JUNO Version 2 B, kommentaren till 3 kap. 3 § och Westman). Den regeln begränsar alltså inte vår skyldighet att sammanställa uppgifter och skapa en allmän handling.

Det som beskrivits i detta avsnitt gäller bara för potentiella handlingar, inte för färdiga elektroniska handlingar. En färdig elektronisk handling är alltså förvarad hos myndigheten även om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att leta fram handlingen. En färdig elektronisk handling är också förvarad hos myndigheten om den innehåller personuppgifter och myndigheten är förhindrad att använda vissa slags sökningar för att leta fram handlingen. Vad som är en färdig elektronisk handling beskrivs i avsnitt 2.1.2. Läs mer i avsnitt 7.5.4 om när sökbegränsningar kan få betydelse för myndighetens möjligheter att efterforska om en viss färdig elektronisk handling finns hos myndigheten.

2.3 Vad är en inkommen handling?​

2 kap. 9 § TF En handling anses ha kommit in till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 3 § gäller i stället att den anses ha kommit in till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 6 §. Tävlingsskrifter, anbud eller andra sådana handlingar som enligt tillkännagivande ska lämnas i förseglat omslag anses inte ha kommit in före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet. En åtgärd som någon vidtar endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har tillhandahållit ska inte anses leda till att handlingen har kommit in till den myndigheten.

2.3.1 Framställning i skrift eller bild​

Normalt sett har en pappershandling kommit in till en myndighet så snart den befinner sig inom myndighetens väggar. Den anses inkommen också om den kommit behörig befattningshavare till handa. Med behörig befattningshavare menas dels en anställd som enligt en arbetsordning har till särskild uppgift att ta emot handlingar, dels en befattningshavare som i övrigt har att ta befattning med det ärende som handlingen hör till. Om en sådan befattningshavare har tagit emot en handling i sin bostad eller i samband med ett möte utanför myndighetens lokaler, anses alltså handlingen ha kommit in till myndigheten. Det saknar betydelse om handlingen diarieförts eller inte.

Det finns även andra situationer då handlingar kan anses inkomna till en myndighet trots att de rent fysiskt inte finns där. Det förekommer till exempel att företag eller en annan myndighet hanterar handlingar för Försäkringskassans räkning. I sådana situationer kan handlingen anses inkommen till Försäkringskassan. Det är samma bedömning som i fråga om när handlingen anses förvarad hos myndigheten, se avsnitt 2.2.1.

Pappershandlingar som kommer in till Försäkringskassan skannas in av Försäkringskassan. Tidigare förekom det att skanningen gjordes av ett externt företag på uppdrag av Försäkringskassan. När en handling i fysisk form nått Försäkringskassan eller inläsningscentralen på det externa företaget betraktades den som inkommen till Försäkringskassan (RÅ 1984 2:49 och JO:s dnr 2288 1985). Genom att handlingen ansågs förvarad hos Försäkringskassan var det fråga om en allmän handling (RÅ 1984 2:49 och RÅ 1989 ref. 29).

Servicekontoren ingår numera i myndigheten Statens servicecenter. Inkomna handlingar mottas och förvaras huvudsakligen inte för någon egentlig egen verksamhet, utan för att efter en eventuell serviceåtgärd skickas vidare till den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. En pappershandling som lämnas in på ett servicekontor för att till exempel skickas vidare till Försäkringskassan anses ha kommit in till Statens servicecenter. Samma dag anses handlingen även ha kommit in till Försäkringskassan. (Prop. 2018/19:47 s. 23)

Läs om handlingar hos konsulter och uppdragstagare i avsnitt 2.6.7.

Observera att det finns en bevislättnadsregel för postförsändelser i 22 § FL. Där anges att en handling i vissa fall ska anses ha kommit in till myndigheten den arbetsdag som föregår den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare. Denna bevislättnadsregel finns till för att underlätta för myndigheten och för den enskildes möjligheter att ta till vara sin rätt och påverkar inte handlingens egenskaper i tryckfrihetsrättslig mening. Läs mer i Försäkringskassans vägledning (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken.

2.3.2 Upptagning​

I TF finns en specialregel för upptagningar. En upptagning anses inkommen till en myndighet samtidigt som den anses som förvarad hos myndigheten. När upptagningen anses förvarad hos myndigheten beskrivs i avsnitt 2.2.2. Men det måste vara någon annan som gjort handlingen tillgänglig för myndigheten, till exempel en annan myndighet, en enskild individ eller ett privat företag såsom en tele- eller internetoperatör.

2.4 Vad är en upprättad handling?​

2 kap. 10 § TF En handling anses ha upprättats hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. I stället för det som föreskrivs i första stycket gäller följande:

  1. Diarier, journaler samt sådana register eller andra förteckningar som förs fortlöpande anses ha upprättats när de har färdigställts för anteckning eller införing.
  2. Domar och andra beslut, som enligt vad som är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och andra handlingar till den del protokollet eller handlingen hänför sig till ett sådant beslut, anses ha upprättats när beslutet har avkunnats eller expedierats.
  3. Andra protokoll från en myndighet och därmed jämförliga anteckningar anses ha upprättats när de har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. […]

För upprättade handlingar gäller samma regler för framställningar och upptagningar.

Huvudreglerna i 2 kap. 10 § första stycket TF tar sikte på handlingens expediering, ärendets slutbehandling och handlingens justering. För vissa typer av handlingar gäller enligt andra stycket speciella regler för när de är upprättade.

2.4.1 Handlingar som skickas iväg​

Handlingar kan upprättas på olika sätt. Huvudregeln är att en handling anses upprättad när den har expedierats, det vill säga när den har skickats iväg till någon utanför myndigheten. Den handling som skickas iväg, eller rättare sagt det exemplar av handlingen som finns kvar på myndigheten, blir genom expedieringen allmän. Detta gäller oavsett om handlingen hör till ett ärende eller inte – när handlingen expedieras blir den allmän.

En upptagning för automatiserad behandling anses expedierad antingen när myndigheten vidtagit sådana tekniska åtgärder att utomstående kan få tillgång till informationen i läsbart skick eller när den har skickats till en utomstående (jfr HFD 2011 ref. 52).

2.4.2 Handlingar som hör till ärenden och som inte skickas iväg​

Långt ifrån alla handlingar expedieras. En handling som inte har skickats iväg är upprättad först när ärendet som handlingen tillhör är slutbehandlat.

Innan ett ärende avslutas kan det alltså finnas handlingar i ärendet som ännu inte uppnått det stadium att de kan sägas vara allmänna. Det kan exempelvis handla om ett beslutsdokument som en handläggare arbetar med. Innan en sådan handling har upprättats är den att betrakta som arbetsmaterial. Det går alltså att ändra i en handling som inte har skickats iväg, fram till dess att ärendet den hör till har avslutats.

Om Försäkringskassan har skrivit ett yttrande som beslutats av styrelsen men inte expedieras, blir det allmän handling när protokollet över styrelsens sammanträde har justerats.

2.4.3 Handlingar som inte hör till ärenden och som inte skickas iväg​

Om det inte finns något ärende anses handlingen upprättad när den har justerats eller färdigställts på annat sätt, det vill säga när den nått sin slutliga form. När detta inträffar beror på vad det är för typ av handling och hur den har hanterats på myndigheten. En handling kan behöva ändras och kompletteras efter hand, vilket gör att det kan ta lång tid innan den är färdigställd.

Det krävs inte något särskilt formellt förfarande från en myndighets sida för att en handling ska anses färdigställd (prop. 1975/76:160 s. 143). Däremot krävs att något görs som visar att handlingen är färdigställd. Lagtexten anger justering som exempel på en sådan åtgärd. Om handlingen godkänts (sanktionerats) av behörig befattningshavare eller omhändertagits för förvaring bör den vara att anse som färdigställd (Bohlin 2015, s. 80 och JO 1978/79 s. 224). I rättspraxis har omhändertagande av handlingar och spridande av handlingar för kännedom ansetts utgöra sådana åtgärder som innebär att handlingarna är färdigställda (RÅ 1998 ref. 30 och RÅ 1998 ref. 52).

I praxis har det prövats när olika slags handlingar som en myndighet tagit fram för internt bruk – och som inte hänför sig till ett specifikt ärende – ska anses vara färdigställda. Det kan konstateras att den omständigheten att ett mejl skickats mellan tjänstemän inom en myndighet inte innebär att handlingen är färdigställd. Det kan även konstateras att den omständigheten att en handling publicerats på en myndighets intranät inte ensamt medför att handlingen är färdigställd. Mallar, rutindokument och interna styrdokument har i praxis bedömts vara färdigställda när de har fått sin slutliga form och gjorts tillgängliga för användning av personalen.

Rättsfall

Enbart det förhållandet att ett mejl skickats mellan tjänstemän inom en myndighet anses inte utgöra en sådan åtgärd som medför att handlingen är att anse som färdigställd. Mejlen i fråga saknade ärendeanknytning och ingen övrig åtgärd hade vidtagits med dem som medförde att de ansågs färdigställda. De var därför inte allmänna handlingar. (HFD 2013 ref. 86)

Försäkringskassans brevmallar i Wordformat, som används vid hantering av ärenden om utbetalningsstopp för personlig assistans, har bedömts vara färdigställda och därmed upprättade. Kammarrätten ansåg att myndighetsinterna mallar bör kunna betraktas som godkända eller sanktionerade från myndighetens sida när de har fått den slutliga form personalen ska använda sig av och gjorts tillgängliga för personalen att använda. Kammarrätten konstaterade att mallarna haft en slutlig form och gjorts tillgängliga för användning av personalen. Mallarna bedömdes vara allmänna handlingar. (KRNS 6686-17)

Informationsmeddelanden (IM) hos Försäkringskassan har bedömts vara färdigställda och därmed upprättade med en liknande motivering. De bedömdes vara allmänna handlingar (KRNS 8259-18). Även domsmallar på domstol (KRNG 1328-17) och en domstols rutiner för tillsättning av nämndemän (KRNS 8675-18) har bedömts vara färdigställda och därmed upprättade med en liknande motivering.

Ett fotografi som lagts upp på en myndighets intranät har bedömts vara färdigställd och därmed upprättad. Fotografiet bedömdes vara en allmän handling. (KRNS 3280-17 och 3350-17).

En artikel som publicerats på en myndighets intranät har bedömts inte vara en allmän handling (KRNS 8855-19). Handlingen var inte inkommen till myndigheten. Den saknade ärendeanknytning och hade inte expedierats. Den har heller inte justerats. Den omständigheten att artikeln lagts ut på myndighetens intränat ansågs inte vara en sådan åtgärd som medförde att handlingen var att anse som färdigställd. Inte heller i övrigt hade det kommit fram uppgifter som medförde att handlingen kunde anses vara färdigställd på det sätt som krävs för att den ska bli upprättad. Artikeln bedömdes inte vara en allmän handling. Samma bedömning har gjorts avseende en berättelse som lagts ut på en myndighets intranät (KRNS 1827-19).

Kommentarer till inlägg på en myndighets intranät har bedömts inte vara en allmän handling. Kommentarerna var att bedöma som handlingar men eftersom dessa inte hade expedierats, inte hänförde sig till något ärende och inte heller hade blivit föremål för någon form av justering eller annat färdigställande ansåg kammarrätten inte att de var allmänna handlingar. (KRNJ 2495-11)

En rättsutredning som inte hänförde sig till ett ärende hade mynnat ut i en bedömning som daterats och legat till grund för en myndighets officiella hållning i en fråga. Kammarrätten bedömde att rättsutredningen därför var att betrakta som färdigställd och därmed en allmän handling. En föredragningspromemoria, som inte heller hänförde sig till ett ärende, hade bara varit ett stöd vid en föredragning och därutöver inte blivit föremål för någon åtgärd som visar att den färdigställts. Att den använts som stöd för minnet vid föredragningen var inte tillräckligt för att den ska betraktas som färdigställd. Den var därför inte att anse som upprättad och därför inte heller en allmän handling. (KRNS 7354-14)

Polismyndigheten hade avslagit en begäran om att få ta del av ett antal handlingar som rörde myndighetens utlämnings- och sekretessprövningsprocess i en särskild grupp, bland annat checklistor, rutiner och lathundar. Kammarrätten bedömde att handlingarna var allmänna. Kammarrätten ansåg att en handling som används som hjälpmedel eller stöd i myndighetens verksamhet och som har fått viss spridning, oavsett om handlingen är tillgänglig genom myndighetens intranät eller en gemensam digital mapp eller dylikt, får anses vara färdigställd och därför upprättad i den mening som avses i [2 kap. 10 § första stycket] (se dock HFD 2019 not. 16). Som exempel på sådana handlingar kan nämnas mallar, checklistor, lathundar och rutindokument, skapade för gemensam användning inom t.ex. en arbetsgrupp. Att en handling av den typen ibland revideras saknar enligt kammarrätten betydelse i sammanhanget, eftersom en reviderad version av en handling får anses vara färdigställd när den tas i bruk och ersätter den föregående versionen. Kammarrätten bedömde därför att handlingarna var upprättade och allmänna. (KRNS 375-22)

Försäkringskassan hade avslagit en begäran om att få ta del av handlingen "Försäkringskassan presentationsmaterial november 2018 Seminarium — likabedömning sjukpenning". Försäkringskassan bedömde att det rörde sig om ett internt arbetsmaterial som hade funktionen av diskussionsunderlag. Kammarrätten bedömde att handlingen var allmän. Den aktuella handlingen var en Powerpointpresentation med tillhörande övningsuppgifter. Handlingen hade inte expedierats, justerats eller har anknytning till något särskilt ärende. Frågan var om den skulle anses ha färdigställts på annat sätt. Handlingen hade använts vid nationellt framtagna likabedömningsseminarier under 2018 och 2019. Materialet hade korrigerats efter frågor som har kommit in under seminarierna. Presentationen har därefter skickats vidare till andra verksamhetsområden inom Försäkringskassan. Handlingen hade alltså tagits i bruk i sin nuvarande form genom att den har använts i Försäkringskassans verksamhet. Handlingen hade också fått spridning. Kammarrätten ansåg därför att handlingen hade färdigställts och fått sin slutliga utformning. Handlingen var därmed upprättad. (KRNS 4691-23)

2.4.4 Särskilt om arbetsmaterial och levande dokument​

Handlingar som inte nått sin slutliga form benämns ibland arbetsmaterial. Det handlar om exempelvis utkast, anteckningar för minnet och det som ibland kan kallas levande dokument, det vill säga sådana som aldrig når någon slutlig form utan uppdateras löpande. Det kan röra sig om handlingar i ett pågående ärende eller handlingar som inte hör till något specifikt ärende.

Det är viktigt att komma ihåg att en handling som upprättats – genom expediering, genom att handlingen hör till ett ärende som avslutats eller genom att handlingen på annat sätt färdigställts – som huvudregel är en allmän handling. Det är alltså inte fråga om arbetsmaterial. Minnesanteckningar, utkast och andra slags mellanprodukter är handlingar som inte följer huvudregeln, utan fortsätter att vara arbetsmaterial även efter att ett ärende avslutats, se avsnitt 2.6.1 och 2.6.3.

Rättsfall

Ett ”levande arbetsdokument” som innehöll frågeställningar som domstolen identifierat som potentiellt intressanta för prövningstillstånd i migrationsmål har inte ansetts vara upprättad hos domstolen. Handlingen uppdaterades kontinuerligt och hade varken justerats eller på annat sätt färdigställts. (HFD 2019 not. 16)

Det var inte korrekt att vägra utlämnande av samtliga handlingar i sju pärmar märkta ”Arbetsmaterial” med hänvisning till att de inte var allmänna handlingar. Pärmarna innehöll handlingar som var allmänna eftersom de var inkomna, expedierade eller tillhörde avslutade ärenden. Kammarrätten ansåg att även övriga handlingar var allmänna, eftersom de fått sin slutliga utformning senast när de sattes in i pärmarna. (KRNG 5954-16)

2.4.5 Journaler, diarium och förteckningar som förs löpande​

För journaler och diarium eller ett sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande finns en särskild bestämmelse i 2 kap. 10 § andra stycket första punkten TF. En sådan handling blir upprättad, och allmän handling, när den har färdigställts för anteckning eller införing.

Om exempelvis en handläggare på Försäkringskassan skriver i en journal i ÄHS blir alltså journalen omedelbart en allmän handling. Signering eller godkännande har ingen betydelse för om en sådan anteckning är allmän handling (jfr HFD 2013 ref. 33).

Försäkringskassans diarieföringssystem FK Diariestöd är ett exempel på ett sådant diarium som är en allmän handling.

Även andra förteckningar som förs fortlöpande, till exempel mejlloggar och loggar över webbläsarhistorik, har i praxis bedömts vara allmänna handlingar. Däremot har datalagrade skrivytor/lagringsutrymmen där händelser inte förtecknas automatiskt, kronologiskt och fortlöpande, inte bedömts vara sådana förteckningar som är en allmän handling enligt bestämmelsen. En kalender i ett mejlprogram eller en hemkatalog på en anställds dator är exempel på detta.

Rättsfall

En mejllogg (en förteckning över in- och utgående mejl) har bedömts vara en sådan förteckning som förs fortlöpande. Förteckningen skapas automatiskt och förs kontinuerligt och för obestämd tid. Det innebär att förteckningen är att anse som upprättad i och med att den tekniskt föreligger färdig för noteringar om utväxlade elektroniska meddelanden och således en allmän handling. Att mejlen i förteckningen kanske inte alltid är att betrakta som allmänna handlingar förändrar inte förteckningens karaktär av allmän handling. (RÅ 1998 ref. 44) En globalfil (en historikfil som visar vilka webbsidor datoranvändaren har besökt) har bedömts vara en sådan förteckning som förs fortlöpande. Filen skapas automatiskt av programmen. Den förs kontinuerligt och för obestämd tid. Det innebär att förteckningen är att anse som upprättad i och med att den tekniskt föreligger färdig för att påföras adresser till hemsidorna och således en allmän handling. (RÅ 1999 ref. 18 II)

En kalender i ett mejlprogram har inte ansetts vara sådana register eller andra förteckningar som förs fortlöpande. En kalender av det aktuella slaget är huvudsakligen avsedd att underlätta tidsplanering för enskilda befattningshavare. Kalendern kan ses som en datalagrad skrivyta öppen för noteringar som stöd för minnet. Till skillnad från sådana e-postloggar och ”historikfiler” som i rättspraxis bedömts utgöra fortlöpande förda förteckningar är det inte fråga om registrering av händelser vartefter de inträffar. Noteringarna sker vanligtvis inte heller i kronologisk ordning. Däremot sorteras de i sådan ordning genom kalenderns tekniska utformning. (HFD 2015 ref. 4)

En hemkatalog på en anställds dator har inte ansetts vara ett register eller en förteckning som förs fortlöpande. En hemkatalog är ett personligt lagringsutrymme som en myndighet tillhandahåller en anställd. Hemkatalogen uppdateras kontinuerligt allteftersom den används men dess systematik skapas av den anställde och är varken förutbestämd eller automatisk. (HFD 2018 not. 7)

2.5 Blir en handling som skickas internt inom myndigheten inkommen eller upprättad?​

2 kap. 11 § TF Har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet lämnat över en handling till något annat organ inom samma myndighet, anses handlingen som inkommen eller upprättad därigenom endast om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Detsamma gäller om en handling har framställts för att lämnas på det sätt som anges i första stycket.

I normalfallet krävs det att en handling passerar gränsen mellan myndigheten och en utomstående för att den ska anses inkommen eller upprättad (genom expediering). I vissa fall kan en handling dock bli inkommen eller upprättad även när den lämnas till en annan del av myndigheten. Det krävs då att de olika delarna uppträder som självständiga i förhållande till varandra.

På Försäkringskassan är ingen del av försäkringshandläggningen självständig. Som huvudregel blir därför inte handlingar som skickas mellan olika delar av vår handläggande verksamhet allmänna enbart för att de skickas. Att handläggningen i vissa fall utförs koncentrerat, till exempel på en viss ort, innebär inte att den delen är självständig i förhållande till Försäkringskassan i övrigt i den mening som avses i TF.

Det allmänna ombudet har en särställning inom Försäkringskassan. Handlingar som utväxlas mellan ombudet och Försäkringskassan blir allmänna. I praktiken är handlingarna dock i de flesta fall redan allmänna när detta sker, eftersom de är inkomna till eller upprättade inom myndigheten (jfr prop. 2003/04:152 s. 249).

Även handlingar som skickas mellan Försäkringskassans särskilda statistikverksamhet (LABS) och kärnverksamheten blir allmänna.

Handlingar som skickas internt till Försäkringskassans styrelse blir inte allmänna. (Jfr KRNS 6991-17 samt KRNS 8480-20 som refereras i avsnitt 4.7.4).

Självständighetskriteriet i 2 kap. 11 § TF är detsamma som i 8 kap. 2 § OSL, som beskriver när sekretess gäller mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Det finns dock en skillnad mellan bestämmelserna som får till konsekvens att handlingar som skickas mellan två olika organ som är självständiga i förhållande till varandra blir allmänna, men att sekretess inte gäller mellan organen eftersom de inte anses vara olika verksamhetsgrenar. Så är fallet med det allmänna ombudet. (Prop. 2008/09:150 s. 358) Läs mer om detta och när sekretess gäller internt på Försäkringskassan i avsnitt 3.4.2.

2.6 Vissa särskilda slags handlingar​

2.6.1 Privata handlingar och handlingar som hanterats i annan egenskap än anställd vid myndigheten​

2 kap. 8 § TF Brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid en myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller någon annan fråga som ska handläggas av myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning.

Helt privata handlingar och handlingar som en anställd tar emot i en annan egenskap än som befattningshavare vid myndigheten, till exempel som fackligt förtroendevald, är inte allmän handling hos myndigheten. Detta framgår redan av reglerna om när en handling är allmän hos myndigheten, det vill säga när den förvaras hos myndigheten och upprättats hos myndigheten eller kommit in till myndigheten.

Det finns även en särskild bestämmelse i 2 kap. 8 § TF som avser brev eller andra meddelanden som är ställda personligen till en person som är anställd på myndigheten. Enkelt uttryckt kan sägas att en sådan handling är allmän om den rör myndighetens verksamhet. Det som är avgörande är alltså handlingens innehåll. Detta gäller oavsett om handlingen har kommit till myndighetens lokaler eller skickats till en anställd på annat sätt, till exempel till hens privata adress, privata mejladress eller privata mobiltelefon (se t.ex. JO:s dnr 5807-2007 och KRSU 195-09).

Bestämmelsen i 2 kap. 8 § TF avser alltså en specifik situation, men principen gäller generellt. Det innebär bland annat att om en anställd tar med sig sina privata handlingar till sitt kontor på myndigheten, så behåller de sin privata karaktär även om de faktiskt förvaras i myndighetens lokaler. På samma sätt blir inte privata mejl allmän handling bara för att de inkommit till en anställds mejladress hos myndigheten.

Den preliminära bedömningen av frågan om exempelvis ett kuvert som skickats till myndigheten kan tänkas innehålla en allmän handling får göras med ledning av dess utseende och formulering. Men det helt avgörande för om ett brev är en allmän handling är alltså handlingens innehåll.

Observera att en logg, exempelvis mejlloggen, är en allmän handling även om den innehåller information om privata meddelanden. Läs mer i avsnitt 2.4.5 och 2.7.3.

Rättsfall

Sökanden hade begärt att få ta del av de filer som en kammarrättspresident tillfört sin hemkatalog men som inte rörde hens tjänst inom kammarrätten, dvs. privata filer. HFD uttalade att bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF bland annat syftar till att möjliggöra insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen. Privata handlingar omfattas inte av handlingsoffentligheten. (HFD mål nr 1947-18)

Handlingar som en anställd på en myndighet mottagit i egenskap av expert i en av regeringen tillsatt kommitté är inte inkomna till myndigheten och därmed inte allmänna handlingar där. (KRNS 6115-13)

Mejl som en anställd mottagit eller skickat enbart i egenskap av facklig förtroendeman bedömdes inte vara allmän handling. (KRNG 747-17)

Mejl med jobbanknytning som skickats mellan en myndighetsanställds mejladress hos myndigheten och hens privata mejladress har ansetts vara internt skickade på myndigheten. Mejlen var vare sig att anse som inkomna till myndigheten eller expedierade från myndigheten (KRSU 3146-20 och 2022-20)

Det är viktigt för en myndighet att kunna avgöra om en handling är allmän eller inte och att allmänna handlingar hanteras korrekt, bland annat att de diarieförs och besvaras. Därför måste den som är anställd på myndigheten hålla isär sina eventuella olika roller och skilja på privata handlingar och myndighetens handlingar. Privata mejladresser ska inte användas för myndighetens angelägenheter. (Se t.ex. JO:s dnr 5807-2007, JO:s dnr 7919-2017 och JO:s dnr 5883-2015.)

Myndigheten måste också ha rutiner för att se till att allmänna handlingar kan omhändertas och hanteras korrekt, även när en anställd är frånvarande, till exempel vid semester. Myndigheters rätt att öppna brev och mejl som ställts direkt till befattningshavaren grundas normalt på fullmakt från denne. (Se bl.a. JO:s dnr 2022-2000, JO:s dnr 2668-2000 och JO:s dnr 4397-2017.)

Läs mer

I Försäkringskassans riktlinjer (2005:5) för hantering och diarieföring av allmänna handlingar beskrivs hur inkommande personadresserad post (inklusive mejl) ska hanteras. Där framgår att det behövs en fullmakt för att öppna personadresserad post och att vad som gäller för bevakning av mejlen när du inte är på plats.

2.6.2 Minnesanteckningar​

2 kap. 12 § första stycket TF En minnesanteckning som har gjorts hos en myndighet och som inte har expedierats ska inte heller efter den tidpunkt då den enligt 10 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten. Minnesanteckningen anses dock som upprättad om den har tagits om hand för arkivering. Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende, dock inte till den del de har tillfört ärendet någon sakuppgift.

En minnesanteckning är en handling som kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende, och som inte tillför ärendet någon sakuppgift. Det kan vara både en pappershandling och en upptagning. En minnesanteckning blir bara allmän handling om den expedieras eller tas om hand för arkivering.

När ett ärende avslutas ska myndigheten ta ställning till om minnesanteckningar ska tas om hand för arkivering och annars ska de rensas ut från ärendet (jfr 3 § arkivförordningen). Om minnesanteckningen rensas ut från ärendet anses den inte omhändertagen för arkivering även om den sedan finns kvar hos myndigheten, till exempel i en anställds dator (se RÅ 1999 ref. 36 och prop. 1975/76:160 s. 168).

En minnesanteckning kan vara en föredragningspromemoria, en rättsutredning, en stödanteckning för minnet eller annan liknande handling som tas fram under beredningsstadiet och som inte tillför ett ärende någon ny uppgift i sak. Det kan vara en tillfällig anteckning som en handläggare på Försäkringskassan gör, till exempel i anteckningsfältet i ÄHS och som hen sedan rensar bort eftersom den inte tillför ärendet nya sakuppgifter.

Även ett internt mejl eller ett snabbmeddelande (chatt) som rör ett ärendes handläggning, men som inte tillför ärendet någon sakuppgift, kan vara en minnesanteckning (läs mer i avsnitt 2.7.3).

Ibland kan det vara svårt att helt tydligt dra gränsen mellan en minnesanteckning och ett utkast eller en annan slags mellanprodukt. Om anteckningarna är en slags förlaga till en senare produkt, såsom en rapport, som ska tillföras ärendet, är det snarare fråga om ett utkast. Läs mer om utkast i följande avsnitt.

En handling som saknar anknytning till ett ärende kan inte utgöra en minnesanteckning enligt bestämmelsen. Sådana handlingar bedöms i normalfallet enligt 2 kap. 10 § och är allmänna om de anses färdigställda. Läs mer i avsnitt 2.4.3.

Rättsfall

En sökande hade begärt ut mejl mellan tre domare och en föredragande i ett avslutat mål. HFD gjorde samma bedömning som kammarrätten: att mejlen inte var allmänna. De begärda mejlen som förvarades hos kammarrätten hade skickats mellan tjänstemän inom domstolen. De hade därför inte blivit allmänna handlingar genom att de inkommit eller expedierats. Eftersom mejlen hade anknytning till sökandens avslutade mål hänförde de sig till ett ärende som hade slutbehandlats. De tillförde emellertid inte ärendet sakuppgifter, utan fick anses utgöra sådana minnesanteckningar som kommit till endast för ärendets beredning. De hade inte tagits om hand för arkivering. (HFD mål nr 1662-20)

En powerpoint-presentation som endast tillkommit som stöd för en muntlig föredragning utan att tillföra ärendet någon sakuppgift bedömdes vara en minnesanteckning. Handlingen hade inte inkommit och inte heller expedierats av myndigheten, genom utskick, genom att visas utanför myndigheten eller på annat sätt. Handlingen hade inte heller tagits om hand för arkivering. Den var därför inte allmän. (KRNJ 3326-20)

Frågor och svar till och från Skatteverkets rättsavdelning i myndighetens ärendehanteringssystem Pärlan har bedömts vara minnesanteckningar som inte är allmänna handlingar. Handlingarna var varken inkomna till eller expedierade från Skatteverket. Kammarrätten ansåg att frågorna och svaren var hänförliga till de ärenden som föranlett frågorna. Svaren innehöll redogörelser för rättsläget eller rättsutredningar samt i vissa fall rättsavdelningens synpunkter på sakfrågorna och diskussioner om hur ärendena skulle handläggas. Svaren hade inte tillfört ärendena några sakuppgifter utan fick betraktas som rättsutredningar framställda i syfte att tjäna som hjälpmedel vid handläggningen av respektive underliggande ärende. De var därför att anse som minnesanteckningar enligt 2 kap. 12 § TF (tidigare 2 kap. 9 § TF). De aktuella minnesanteckningarna hade inte tagits om hand för arkivering i respektive underliggande ärende. Handlingarna hade heller inte tagits om hand för arkivering på grund av att de fanns sparade i ärendehanteringssystemet (KRNS mål nr 2208-18).

Snabbmeddelanden i Skype mellan två anställda på Försäkringskassan har bedömts vara minnesanteckningar som inte är allmänna handlingar. Handlingarna hänförde sig till ett specifikt ärende som inte var slutbehandlat vid tidpunkten för det överklagade beslutet. De tillförde inte några sakuppgifter till ärendet och ansågs utgöra sådana minnesanteckningar som har kommit till endast för ärendets beredning. De hade inte tagits om hand för arkivering. (KRNS 3300-22)

2.6.3 Utkast och andra mellanprodukter​

2 kap. 12 § andra stycket TF Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats anses inte som allmänna. Handlingen anses dock vara allmän om den tas om hand för arkivering.

En mellanprodukt är en handling som ännu inte har fått sin definitiva utformning, utan som utgör ett slags mellanled på vägen till en definitivt utformad handling. Det kan vara både en pappershandling och en upptagning. Exempel på mellanprodukter är utkast som är avsedda att förbättras, korrekturläsas och granskas eller andra slags förlagor som ska utgöra diskussionsunderlag eller omarbetas till en slutlig produkt. En mellanprodukt blir bara allmän handling om den expedieras eller tas om hand för arkivering.

Till skillnad från minnesanteckningar behöver en mellanprodukt inte höra till något ärende. Men om det finns ett ärende ska myndigheten, när ärendet avslutas, ta ställning till om mellanprodukten ska tas om hand för arkivering eller rensas ut från ärendet (jfr 3 § arkivförordningen). Om mellanprodukten rensas ut anses den inte omhändertagen för arkivering även om den sedan finns kvar hos myndigheten exempelvis i en anställds dator (se RÅ 1999 ref. 36 och prop. 1975/76:160 s. 168).

När det gäller mellanprodukter har begreppet expedierad en särskild innebörd. Ett utkast som överlämnas till en annan myndighet för inhämtande av synpunkter anses nämligen inte expedierat. Utkastet är ingen allmän handling hos vare sig den avsändande eller den mottagande myndigheten. Ett exempel är delningar av exempelvis propositions- eller förordningstexter som sänds ut från Regeringskansliet till Försäkringskassan för synpunkter. Försäkringskassans skriftliga svar med synpunkter på utkastet utgör dock som regel en allmän handling (RÅ 1999 ref. 36, Bohlin 2015, 95ff., KRNJ 351-15 och KRNJ 612-17).

Ett formenligt remissförfarande, till exempel av ett kommittébetänkande, faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Det gör även utkast som skickas i annat syfte än för synpunkter, exempelvis sådana som skickas för kännedom eller för att användas som underlag för ett beslut. Sådana handlingar blir alltså inkomna och upprättade genom expediering som vanligt, enligt reglerna i 2 kap. 9 och 10 §§ TF.

Rättsfall

Anteckningar som förts under intervjuer i ett anställningsärende var inte allmän handling. Myndigheten hade bedömt att anteckningarna var minnesanteckningar som inte var allmän handling. Kammarrätten konstaterade att anteckningarna innehöll intervjufrågor och anteckningar om de svar som har lämnats. Även om anteckningarna var kortfattade och till stor del formulerade som stödord stod det klart att de innehöll sakuppgifter. Anteckningarna hade dock endast fungerat som stöd för den handläggare som hållit intervjun och sakuppgifterna hade förts in i en bedömningsmall. Bedömningsmallen har sedan utgjort underlag för beslut om anställning. Bedömningsmallen hade bedömts vara allmän handling och lämnats ut. Anteckningarna bedömdes vara ett sådant utkast eller arbetsmaterial som omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 12 § TF och som därför kan undantas från offentlighet. Anteckningarna hade inte expedierats eller tagits om hand för arkivering och bedömdes inte vara allmän handling. (KRNS 2854-20)

2.6.4 Säkerhetskopior​

2 kap. 13 § andra stycket TF Som allmän handling anses inte en handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av information (säkerhetskopia).

En säkerhetskopia är en handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått ofrivilligt förlorad, till exempel på grund av tekniska fel, sabotage eller extraordinära händelser som brand. En säkerhetskopia är inte en allmän handling.

Den myndighet som förvarar kopian behöver inte vara den för vars räkning säkerhetskopieringen skett (prop. 2009/10:58 s. 38).

En säkerhetskopia är alltså en särskild slags kopia, som finns i ett specifikt syfte. Om informationen lagras eller används för andra ändamål än att återskapa information som gått förlorad, är det inte fråga om en säkerhetskopia i den mening som avses i TF. Även en kopia av en allmän handling är normalt sett en allmän handling (jfr HFD 2018 ref. 17).

Om informationen i en säkerhetskopia återförs för användning i myndighetens verksamhet blir bestämmelserna i 2 kap. TF tillämpliga på den informationen. Motsvarande gäller om informationen tas om hand för arkivering.

Om en allmän handling raderas innebär inte det att en säkerhetskopia av handlingen blir en allmän handling (HFD 2015 ref. 45). Om handlingar som raderats i strid med aktuella gallringsregler begärs utlämnade förutsätts dock myndigheten använda säkerhetskopian för att återställa handlingarna. Om en handling däremot har raderats i enlighet med gallringsföreskrifter finns ingen skyldighet att återskapa materialet.

Rättsfall

En handlings karaktär av säkerhetskopia ändras inte till följd av att originalhandlingen raderas. Det saknar betydelse om raderingen skett på föreskrivet sätt eller i strid med gällande gallringsföreskrifter. Om en enskild begär att få ta del av en allmän handling som felaktigt raderats i myndighetens ordinarie system, har myndigheten en principiell skyldighet att så långt möjligt återskapa handlingen från det säkerhetskopierade materialet. En begäran om att få ta del av en handling som bara finns som säkerhetskopia kan emellertid inte bifallas. (HFD 2015 ref. 45)

En kopia av en allmän handling är också allmän handling eftersom kopian bara utgör ytterligare ett exemplar av det informationsinnehåll som finns lagrat på den fysiska informationsbäraren, till exempel ett papper eller en hårddisk. Det förhållande att en kopia är en allmän handling förändras inte av att ursprungshandlingen inte längre finns i behåll. (HFD 2018 ref. 17)

2.6.5 Handlingar som ingår i bibliotek​

2 kap. 14 § Som allmän handling anses inte […] 3. en tryckt skrift, en ljud- eller bildupptagning eller någon annan handling som ingår i ett bibliotek eller som från en enskild har tillförts ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till en myndighet uteslutande för något av de angivna ändamålen […].

Handlingar som ingår i en myndighets bibliotek blir aldrig allmän handling hos myndigheten. Det framgår av den så kallade biblioteksregeln.

Biblioteksregeln tar sikte på exempelvis böcker i ett bibliotek hos en myndighet. Med bibliotek avses en samling handlingar som är organiserade på ett sådant sätt att samlingen enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek (se prop. 1975/76:160 s. 179f.). Även upptagningar såsom databaser omfattas av biblioteksregeln. Kravet är att myndigheten använder upptagningen på samma sätt som man använder litteratur i ett bibliotek, det vill säga för att söka information i allmänhet (se RÅ 1986 not. 290). Ett exempel på detta är rättsdatabaser.

Information som myndigheten har tillgång till via internet omfattas normalt sett av biblioteksregeln. Det beror på att myndigheten oftast använder sig av information på internet på samma sätt som andra databaser som ingår i en myndighets bibliotek, det vill säga för att söka referensmaterial och faktaunderlag i allmänhet (se prop. 2001/02:70 s. 24f.). Om myndigheten hämtar in information från internet för att använda i handläggningen av ett ärende och tillför informationen till ärendet (jfr 4 kap. 3 § OSL), blir materialet däremot allmän handling hos myndigheten.

Av praxis följer att material som myndigheten själv tagit fram som utgångspunkt inte omfattas av biblioteksregeln (se JO 1980/81 s. 372 där det framgår att handlingar i en myndighets eget arkiv inte omfattas av biblioteksregeln).

Rättsfall

Uppgifter på internet om tre namngivna domare ansågs ingå i en databas av sådant slag att de inte är allmänna handlingar hos domstolen. HFD hänvisade till biblioteksregeln. (HFD mål nr 2358-17)

En handling som var tillgänglig för Boverket genom ett abonnemang som verket tecknat med en utomstående aktör bedömdes ingå i en extern databas som var en del av myndighetens bibliotek. Handlingen var därför inte allmän. (KRNJ 633-20)

Kammarrätten i Göteborg har konstaterat att biblioteksregeln inte ska tolkas extensivt och lagt fokus på regelns ursprung och den språkliga definitionen av ett bibliotek. Mot bakgrund av detta har domsmallar inte ansetts omfattas av biblioteksregeln. (KRNG 1328-17)

Informationsmeddelanden hos Försäkringskassan har bedömts inte omfattas av biblioteksregeln. Enligt kammarrätten innebär biblioteksregeln en inskränkning av rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av TF och bör därför inte tolkas extensivt. Enligt Kammarrätten använder Försäkringskassan inte handlingarna på samma sätt som böcker i ett bibliotek. (KRNS 8259-18)

Försäkringskassans brevmallar i word-format som används i ärenden om utbetalningsstopp till assistansbolag har bedömts inte omfattas av biblioteksregeln. Enligt kammarrätten skulle en tillämpning av biblioteksregeln på handlingar som är allmänna på grund av att de har upprättats av myndigheten själv kunna leda till att offentlighetsprincipen urholkas. Kammarrätten ansåg därför att biblioteksregeln inte kan tillämpas på handlingar av de i målet aktuella slaget. (KRNS 6686-17)

En FAQ på Åklagarmyndighetens intranät har inte bedömts omfattas av biblioteksregeln. (KRNS 1740-20)

2.6.6 Handlingar som förvaras för teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning​

2 kap. 13 § första stycket TF En handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning anses inte som allmän handling hos den myndigheten.

2 kap. 9 § tredje stycket TF En åtgärd som någon vidtar endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har tillhandahållit ska inte anses leda till att handlingen har kommit in till den myndigheten.

Det finns särskilda bestämmelser som rör handlingar som överlämnas till en myndighet för teknisk bearbetning eller lagring.

Handlingar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning – en annan myndighet eller en enskild – anses inte vara allmän handling hos den förvarande myndigheten.

Av praxis framgår att det väsentliga är om myndighetens enda syfte med handlingarna är teknisk bearbetning eller lagring. Om myndigheten har möjlighet att använda handlingarna på något annat sätt är bestämmelsen inte tillämplig.

Om en myndighet lämnar ifrån sig en handling endast för teknisk bearbetning och lagring hos annan, ska handlingen inte betraktas som inkommen när den kommer tillbaka till myndigheten. Här gäller ett undantag från när en handling normalt sett anses inkommen. Man kan säga att handlingen i dessa situationer aldrig har befunnit sig utanför myndigheten (prop. 1975/76:160 s. 137).

Ett exempel på teknisk lagring och bearbetning är när Försäkringskassan utför it-drift åt andra myndigheter. När ett sådant förfarande faller in under begreppet teknisk bearbetning eller teknisk lagring, blir inte de handlingar som omfattas av it-driften allmänna handlingar hos Försäkringskassan. Handlingar som inte är allmänna hos den myndighet som anlitat Försäkringskassan för it-driften – arbetsmaterial och liknande – blir inte heller allmänna på grund av it-driften.

Rättsfall

Det krävs att handlingar förvaras ”endast” som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Det innebär att det bör krävas att myndigheten såväl administrativt som tekniskt har begränsat den egna personalens tillgång till uppgifterna så att de inte är tillgängliga i läsbart skick. Myndighetens personal ska enbart kunna ta del av den drifts- och säkerhetsrelaterade informationen. (HFD 2018 ref. 48)

När befattningshavare vid den myndighet som förvaltar systemet i enlighet med behörighetsvillkor tar del av uppgifter i läsbart skick för att framställa statistik och utföra rapportering, har uppgifterna ansetts utgöra allmänna handlingar. (HFD 2011 ref. 52)

Det förekommer att myndigheter erbjuder enskilda ett eget utrymme hos myndigheten. Med detta begrepp avses ett skyddat förvar som tillhandahålls digitalt endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Om myndigheten tillhandahåller ett sådant eget utrymme finns möjlighet att anse att uppgifter som en enskild lämnar i ett webbformulär inte är inkomna trots att de i vissa fall finns tekniskt tillgängliga för myndigheten. Detta kan vara aktuellt till exempel under den tid som ett webbformulär håller på att fyllas i fram till dess att den enskilde vidtagit en särskild åtgärd som markerar att ansökan är färdig och inskickad. Under förutsättning att uppgifterna på servern inte görs tillgängliga för myndighetens handläggare före nämnda tidpunkt, bör det vara möjligt att se en eventuell lagring före inskickandet som en form av teknisk lagring för den enskildes räkning, som enligt 2 kap. 13 § första stycket TF innebär att handlingen inte är att anse som allmän. (Prop. 2016/17:180, s. 141 f.)

Vad som kan anses vara ett eget utrymme beskrivs i eSams vägledning Eget utrymme hos myndighet.

2.6.7 Handlingar hos konsulter och uppdragstagare​

Det förekommer att myndigheter anlitar konsulter och andra uppdragstagare för att delta i myndighetens arbete på samma sätt som myndighetens anställda. De står under myndighetens arbetsledning och utför uppgifter som vanligen ankommer på myndighetens anställda. De handlingar som sådana osjälvständiga uppdragstagare tar emot från en utomstående och upprättar inom ramen för uppdraget är allmänna handlingar hos myndigheten, på samma sätt som för myndighetens anställda. De utför sitt arbete som en del av myndigheten. Handlingar som skickas mellan sådana konsulter eller uppdragstagare och myndighetens anställda skickas internt på myndigheten.

Det förekommer även att myndigheter anlitar externa konsultbolag eller andra slags uppdragstagare, till exempel jurister, att utföra självständiga uppdrag åt myndigheten. Om en myndighet anlitar ett konsultbolag eller en annan uppdragstagare som intar en fristående, självständig, ställning i förhållande till myndigheten är handlingar hos denne inte allmänna handlingar hos myndigheten. Det beror på att handlingarna förvaras hos en utomstående. Handlingar som skickas mellan myndigheten och en sådan självständig uppdragstagare blir inkomna eller expedierade.

Förhållandet mellan myndigheter och anlitade konsulter och andra uppdragstagare har prövats i praxis.

I avsnitt 3.5.2 och 3.5.3 beskrivs vad som gäller i fråga om sekretess för osjälvständiga respektive självständiga uppdragstagare.

Rättsfall

Handlingar hos ett fristående konsultföretag har bedömts vara allmänna handlingar hos den kommun som anlitat företaget. HFD uttalade att om en myndighet anlitar ett fristående konsultföretag, utan att företaget kan sägas delta i myndighetens verksamhet, är utgångspunkten att handlingar som kommer in till eller upprättas av konsultföretaget inte blir allmänna eftersom de förvaras hos en utomstående. Om myndigheten emellertid är involverad i eller har rätt till insyn i företagets arbete kan dock sådana handlingar anses förvarade för myndighetens räkning och därmed blir allmänna. I det aktuella fallet ansågs kommunen ha haft inflytande och insyn över en utkontrakterad rekryteringsprocess på ett sådant sätt att de aktuella handlingarna fick anses ha mottagits och förvarats av konsultbolaget för kommunens räkning. De var därför allmänna handlingar. (HFD 2017 ref. 15)

Handlingar som skickats mellan en kommun och kommunens juridiska ombud i en pågående rättsprocess har bedömts inte vara allmänna handlingar hos kommunen. Ombudet ansågs inte agera självständigt och ansågs inte inta en fristående ställning i förhållande till kommunen. Handlingarna ansågs därför framställda inom kommunen och den omständighet att handlingarna skickats mellan ombudet och kommunen innebar inte att de var allmänna. (HFD 2016 ref. 1)

En rapport som skrivits av ett konsultbolag och skickats till myndigheten som anlitat företaget för att utföra uppdraget bedömdes vara allmän handling. HFD uttalade att bolaget – oaktat det samarbete med tjänstemän på myndigheten som förekommit under arbetets gång – fick anses ha intagit en så fristående ställning i förhållande till myndigheten att rapporten inte var att betrakta som framställd inom myndigheten, utan som en till myndigheten inkommen handling. (RÅ 1987 ref. 1)

Mejl som en konsult skickat till sig själv, mellan sin mejladress hos myndigheten och den andra arbetsrelaterade mejldressen, ansågs skickade internt inom myndigheten. Mejlen ansågs inte ha kommit in till eller expedierats av myndigheten i TF:s mening. Konsulten var en ”resurskonsult” som arbetade inom organisationen, nära myndighetens egna medarbetare och enligt myndighetens löpande anvisningar och avstämningar. Det var därför inte fråga om en fristående konsult. (KRSU 1832-20)

2.7 Vilken status har handlingar vanligtvis på Försäkringskassan?​

Rent allmänt kan vi sammanfatta status på Försäkringskassans handlingar på följande sätt.

2.7.1 Handlingar i försäkringsärenden​

I försäkringsärenden har vi mestadels att göra med allmänna handlingar. De är ofta allmänna även under den tid som ärendet pågår. Det beror på att de flesta av handlingarna antingen har kommit in till eller skickats ut från Försäkringskassan. Det kan vara pappershandlingar, färdiga elektroniska handlingar, till exempel intyg som skannats in eller skickats in digitalt via Mina sidor, och andra slags upptagningar.

Journalen är alltid en allmän handling (jfr avsnitt 2.4.5).

När ett försäkringsärende avslutats blir alla handlingar i ärendet allmänna, även eventuella handlingar som skapats av Försäkringskassan och som inte expedierats under den tid som ärendet var pågående. Innan ett ärende avslutas ska eventuellt arbetsmaterial, såsom minnesanteckningar och utkast, sorteras ut eftersom de annars blir allmänna handlingar.

2.7.2 Handlingar i administrativa ärenden och andra administrativa handlingar​

När det gäller handlingar i administrativa ärenden är det vanligare än i försäkringsärenden att de inte är allmänna under den tid som ärendet pågår. Det beror på att det i stor utsträckning rör sig om handlingar som skapas, bereds och beslutas internt. Handlingarna skickas vanligtvis inte iväg från Försäkringskassan förrän ärendet är avslutat. Det rör sig ofta om olika slags pappershandlingar eller färdiga elektroniska handlingar.

Handlingar som tas fram på myndigheten, som ingår i ett ärende, och som inte skickas iväg blir allmänna när ärendet avslutas. Arbetsmaterial såsom utkast och minnesanteckningar som inte skickas iväg, som inte läggs till ärendet, eller på annat sätt omhändertas för arkivering, blir inte allmänna handlingar.

Diariet är alltid en allmän handling (jfr avsnitt 2.4.5). Frågan om handlingarna som finns i diariet är allmänna handlingar får prövas handling för handling.

På Försäkringskassan finns interna stöddokument och rutiner som inte hör till något specifikt ärende. Sådana handlingar är oftast allmänna när de justerats eller färdigställts på annat sätt. Administrativa handlingar såsom mallar och rutindokument har i praxis bedömts vara färdigställda när de fått sin slutliga form och gjorts tillgängliga för användning av personalen (se avsnitt 2.4.3). Kammarrätten har bedömt att IM och brevmallar på Försäkringskassan inte omfattas av biblioteksregeln (läs mer om biblioteksregeln i avsnitt 2.6.5).

2.7.3 Mejl​

Mejl är handlingar av typen upptagning, en färdig elektronisk handling. Handlingen är allmän om den enligt reglerna i 2 kap. TF är förvarad hos myndigheten samt antingen inkommen till myndigheten eller upprättad hos myndigheten. Mejl som är att anse som minnesanteckningar eller utkast är allmänna enligt de särskilda regler som gäller för dessa handlingstyper.

Inkomna eller expedierade mejl

Mejl som skickats till myndigheten från en extern avsändare eller från myndigheten till en extern mottagare, eller som skickats mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten, är som huvudregel allmän handling. Undantag från denna huvudregel är exempelvis delningar och mejl som en anställd skickat till sin privata mejladress.

Privata mejl eller mejl som en medarbetare skickat eller tagit emot i annan egenskap än som anställd hos Försäkringskassan är inte allmän handling hos Försäkringskassan. Läs mer i avsnitt 2.6.1.

Interna mejl

Det finns relativt omfattande ledning från praxis för frågan när interna mejl är allmänna handlingar. Ett internt mejl är en handling som enbart skickats mellan tjänstemän på myndigheten och som därför inte är att anse som allmän på den grunden att den är inkommen eller upprättad genom expediering.

Interna mejl på Försäkringskassan är oftast inte allmänna handlingar. Det beror på att de oftast inte har någon ärendeanknytning eller är att betrakta som minnesanteckningar.

Att interna mejl som inte har någon ärendeanknytning oftast inte är allmänna handlingar beror på att mejl inte blir upprättade när de skickas mellan tjänstemän på myndigheten. Att skicka ett mejl inom en myndighet är nämligen inte en sådan åtgärd som innebär att mejlet anses vara färdigställt (HFD 2013 ref. 86). Om det inte vidtas någon annan särskild åtgärd med ett sådant mejl är det alltså inte en allmän handling. Läs mer i avsnitt 2.4.3 om vilka åtgärder som innebär att en handling anses färdigställd. Exempel på interna mejl som oftast inte är allmänna handlingar är mejl av personaladministrativ karaktär utan ärendeanknytning (som kan röra APT, ledighet eller löpande information) samt kärnverksamhetsanknutna mejl som inte rör något specifikt ärende.

Interna mejl som rör hanteringen eller beredningen av ett specifikt ärende, men som inte tillför ärendet några sakuppgifter, har i praxis ansetts vara minnesanteckningar. Sådana mejl blir allmän handling om de arkiveras. Det kan exempelvis röra sig om mejl som rör vem som ska hantera en viss fråga, om ett ärende ska läggas upp i diariet eller när en fråga ska föredras eller beslutas. Om ett sådant mejl inte arkiveras blir det alltså inte en allmän handling.

Ett internt mejl som lagts in i ett ärende (exempelvis för att det tillför ärendet sakuppgifter) blir en allmän handling när ärendet avslutas.

Mejllogg

På Försäkringskassan finns en förteckning över in- och utgående mejl. Denna mejllogg är en allmän handling, eftersom den är en typ av förteckning som förs löpande. Läs mer i avsnitt 2.4.5. Det gäller även om loggen innehåller mejl som inte är allmänna handlingar. Om loggen begärs utlämnad ska vi alltså inte ta ställning till om de enskilda mejlen är allmänna handlingar, eftersom det inte har någon betydelse för om själva loggen är en allmän handling. Uppgifter i loggen om avsändare, mottagare eller uppgifter i ämnesraden kan omfattas av sekretess, exempelvis socialförsäkringssekretess eller personalsekretess. Om de enskilda mejlen begärs utlämnade ska vi däremot ta ställning till om de är allmänna handlingar.

Rättsfall

Enbart det förhållandet att ett mejl skickats mellan tjänstemän inom en myndighet anses inte utgöra en sådan åtgärd som medför att handlingen är att anse som färdigställd. (HFD 2013 ref. 86)

Sökanden hade begärt mejl mellan tre domare och en föredragande i ett avslutat mål. HFD gjorde samma bedömning som kammarrätten, att mejlen inte var allmänna. De begärda mejlen som förvarades hos kammarrätten hade skickats mellan tjänstemän inom domstolen. De hade därför inte blivit allmänna handlingar genom att de inkommit eller expedierats. Eftersom mejlen hade anknytning till sökandens avslutade mål hänförde de sig till ett ärende som hade slutbehandlats. De tillförde emellertid inte ärendet sakuppgifter, utan fick anses utgöra sådana minnesanteckningar som kommit till endast för ärendets beredning. De hade inte tagits om hand för arkivering. (HFD mål nr 1662-20)

Sökanden hade begärt att få ta del av vissa interna mejl på Försäkringskassan. Mejlen innehöll bl.a. en diskussion kring en hypotetisk fråga gällande ett specifikt assistansbolag som ställts till Försäkringskassan och resonemang om och i så fall vem som skulle svara frågeställaren. Mejlen bedömdes sakna ärendeanknytning. Kammarrätten hänvisade till HFD 2013 ref. 86 och instämde i Försäkringskassans bedömning att mejlen inte var allmänna handlingar. (KRNS 4010-20)

En kommun avslog en begäran om att ta del av interna mejl som hade att göra med ett projekt avseende sommarvärdar. Kammarrätten konstaterade att såväl sommarvärdsprojektet som de enskilda anställningsförfarandena var ärenden och att ärendena hade avslutats (slutbehandlats) hos kommunen. Kammarrätten konstaterade dock att mejlen, utifrån sitt innehåll, inte kunde anses hänföra sig till vare sig sommarvärdsprojektet eller de enskilda anställningsförfarandena. Mejlen var därför inte allmänna handlingar. (KRNG 5421-20)

Sökanden hade begärt en handläggares in- och utgående mejl på Försäkringskassan. Försäkringskassan hade bedömt att vissa mejl (som skickats till eller från enskilda individer, företag eller andra myndigheter) samt mejlloggen var allmänna handlingar. Dessa hade lämnats ut efter sekretessprövning. Övriga mejl bedömdes inte vara allmänna handlingar och begäran avslogs i den delen. Kammarrätten konstaterade att vissa av de interna mejlen hade privat karaktär och var därför inte allmänna handlingar. Övriga mejl var intern kommunikation på Försäkringskassan. Huvuddelen av dessa mejl saknade koppling till något ärende. Kammarrätten konstaterade, med hänvisning till, HFD 2013 ref. 86, att det inte vidtagits någon åtgärd som medförde att mejlen blivit färdigställda. Mejlen var därför inte allmänna handlingar. Det fanns även mejl som ansågs hänföra sig till ett visst ärende. Kammarrätten ansåg dock att dessa mejl var att jämställa med minnesanteckningar. Mejlen hade inte tagits om hand för arkivering. Inte heller de mejlen var därför allmänna handlingar. Överklagandet avslogs därför avseende de privata mejlen och de interna mejlen. (KRNS 5700-20, se även KRNS 4430-20)

Mejl som en anställd mottagit eller skickat enbart i egenskap av facklig förtroendeman är inte allmän handling. (KRNG 747-17)

Mejl som en osjälvständig konsult skickat till sig själv, mellan den av myndigheten tillhandahållna mejladressen och den andra arbetsrelaterade mejldressen, ansågs skickad internt inom myndigheten. Mejlen ansågs inte ha kommit in till, eller expedierats av myndigheten i TF:s mening. (KRSU 1832-20)

Mejl med jobbanknytning som skickats mellan en myndighetsanställds mejladress i tjänsten och dennes privata mejladress har ansetts vara internt skickade på myndigheten. Mejlen var inte är att anse som inkomna till myndigheten eller expedierade från myndigheten (KRSU 3146-20 och 2022-20)

Uppgifter i en mejllogg om enskilda individers socialförsäkringsärenden har bedömts omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL (KRNS 4961-13).

2.7.4 Uppgifter i Försäkringskassans it-system​

It-systemen på Försäkringskassan innehåller stora mängder information om enskilda personer, om myndighetens anställda och om verksamheten i övrigt. I många fall rör det sig om allmänna handlingar.

För att ta ställning till om en viss datorlagrad informationsmängd (med ett visst informationsinnehåll) är en allmän handling tillämpas reglerna i 2 kap. TF som rör handlingstypen upptagning för automatiserad behandling. Ibland rör det sig om en handling i form av en tydligt avgränsad färdig elektronisk handling såsom ett word- eller pdf-dokument. I andra fall rör det sig om en handling i form av ett urval av uppgifter ur en större datamängd – en logiskt sammanhängande informationsmängd (”post” eller ”rad”) i ett it-system eller en sammanställning av information från ett eller flera it-system (en potentiell handling). Osammanhängande rådata är som utgångspunkt inte en allmän handling, men kan sammanställas i form av en potentiell handling. Läs mer om handlingstypen i avsnitt 2.1.2 och 2.1.3.

Försäkringskassan hanterar relativt ofta begäran om att ta del av urval av datalagrad information utifrån specifika kriterier och önskemål. För att ta fram sådana sammanställningar av uppgifter krävs ofta sökningar på och bearbetning av uppgifter från våra it-system. Frågan om en sådan potentiell handling är allmän prövas enligt avsnitt 2.2.3.

En begäran om att ta del av en sådan sammanställning kan i praktiken vara samma sak som en begäran om att ta fram statistik. Exempelvis är en begäran om att ta del av en lista på vissa kategorier av beslut inom en viss tidsperiod också en begäran om statistik på antal beslut (inom dessa kategorier) inom denna tidsperiod. Gränsen för vad som utgör rutinbetonade åtgärder (se avsnitt 2.2.3) blir också gränsen för vad som är en allmän handling och därmed också vad för slags statistik vi är skyldiga att lämna ut enligt TF. Rena statistikuppdrag från exempelvis forskare är däremot inte begäran om allmän handling enligt 2 kap. TF. Reglerna i 2 kap. TF ska inte heller tillämpas om vi väljer att lägga ner mer arbete än rutinbetonade åtgärder för att hantera exempelvis en journalists förfrågan om statistik. I Försäkringskassans riktlinjer (2011:7) Utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter kan du läsa mer om gränsdragningen mellan begäran om sammanställning som ska hanteras som en begäran om allmän handling och andra statistikuppdrag.

Loggar och andra slags förteckningar som förs fortlöpande, exempelvis mejlloggar och loggar över webbläsarhistorik, är en särskild handlingstyp. Läs mer om dessa i avsnitt 2.4.5.