1 Offentlighetsprincipen
Svensk rättskipning och förvaltning präglas sedan lång tid tillbaka av offentlighetsprincipen. Denna princip har mycket stor betydelse för myndigheternas kontakter med varandra och deras sätt att förhålla sig till medborgarna.
1.1 Offentlighetsprincipens syfte
Offentlighetsprincipen innebär att myndigheternas verksamhet ska ske under allmän insyn och kontroll. Vad principen egentligen står för och handlar om är öppenhet. Genom öppenheten garanteras en fri samhällsdebatt. Offentlighetsprincipen är därför en viktig hörnsten i vår demokrati.
Allmänheten och massmedia ges genom offentlighetsprincipen en vidsträckt insyn i och möjlighet att kontrollera de offentliga organens verksamhet. Möjligheten till insyn förebygger felaktigheter och motiverar grundlighet och omtanke i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsprincipen garanterar på så sätt effektivitet i förvaltningen. Insynen är också en viktig garanti för enskilda människors rättssäkerhet.
Offentlighetsprincipen gör det vidare möjligt för många olika aktörer att få ut uppgifter som kan användas i den egna verksamheten. Det finns en rad olika aktörer som har intresse av att ta del av allmänna handlingar och uppgifter i dem. Exempelvis behöver privata företag och forskare uppgifter av varierande slag. I praktiken är det främst via massmedia som informationen når den breda allmänheten.
1.2 Offentlighetsprincipen yttrar sig på olika sätt
Offentlighetsprincipen kan sägas vara en samlingsbeteckning på flera olika grundläggande fri- och rättigheter. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt i Sveriges grundlagar, exempelvis genom allmänna handlingars offentlighet (handlingsoffentlighet), rätten till yttrandefrihet och meddelarfriheten för tjänstemän.
Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter och offentlighet i myndigheternas verksamhet finns i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns även bestämmelser om fri- och rättigheter på andra håll. Sett ur ett europeiskt perspektiv kan nämnas Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt EU-rätten.
1.3 Handlingsoffentligheten
1.3.1 Rätten att ta del av allmänna handlingar
2 kap. 1 § TF
Till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Med offentlighetsprincipen avses ofta allmänna handlingars offentlighet, den så kallade handlingsoffentligheten, som kommer till uttryck genom rätten att ta del av allmänna handlingar.
Syftet med handlingsoffentligheten är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom bestämmelsen markeras att handlingsoffentligheten är en del av den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten.
Det är inte bara svenska medborgare som har rätt att ta del av allmänna handlingar. Utgångspunkten är att rätten att ta del av allmänna handlingar tillkommer alla oavsett medborgarskap. Men för utländska medborgare och statslösa kan rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas genom lag (14 kap. 5 § TF). Någon sådan lag finns inte för närvarande.
En myndighet är skyldig att hantera en begäran om att ta del av en allmän handling. På vilket sätt detta ska göras regleras i 2 kap. TF. Kraven på skyndsamhet är stora.
I TF finns bestämmelser om vilka slags handlingar som är allmänna och hur sådana handlingar ska tillhandahållas den som vill ta del av dem. Där finns även grundläggande bestämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten.
Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF gäller inte mellan myndigheter. De har alltså inte rätt att ta del av allmänna handlingar enligt bestämmelserna i 2 kap. TF (HFD 2021 ref. 10 och JO:s dnr 9586-2020). Myndigheter kan däremot ha rätt att ta del av information med stöd av andra regler. Läs mer i avsnitt 1.7.
1.3.2 Begränsningarna i handlingsoffentligheten
Rätten att ta del av myndigheters handlingar enligt 2 kap. TF är inte ovillkorlig. En helt avgörande förutsättning är, först och främst, att det rör sig om en allmän handling. Läs mer om allmänna handlingar i avsnitt 2.
Det krävs även att handlingen är offentlig. Bestämmelser om tystnadsplikt och förbud att lämna ut allmänna handlingar finns i OSL. Läs mer om sekretess i avsnitt 3.
Av bestämmelserna i 2 kap. TF framgår på vilket sätt som var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar. Där beskrivs på vilket sätt myndigheten är skyldig att tillhandahålla allmänna handlingar. Av bestämmelserna följer även vilka skyldigheter myndigheten har att efterforska allmänna handlingar och hur preciserad en begäran måste vara för att kunna tillmötesgås. Även dessa bestämmelser innebär en slags begränsning i handlingsoffentligheten. Läs mer i avsnitt 7.5 och 7.6.
1.4 Yttrandefriheten och informationsfriheten
Varje medborgare är mot det allmänna garanterad frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Man har även frihet att hämta in och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (2 kap. 1 och 22 §§ RF).
Dessa friheter gäller även personer som är verksamma på en myndighet. Begränsningar i yttrande- och informationsfriheten finns i OSL.
1.5 Meddelarfriheten
Var och en har rätt att till massmedia och författare lämna uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöras i tryckt skrift (1 kap. TF).
En likartad rätt gäller för att lämna uppgifter till radio, TV och liknande medier (1 kap. YGL). Meddelarfriheten är, liksom rätten att ta del av allmänna handlingar, en av huvudkällorna för nyhetsinformationen.
Det finns begränsningar i meddelarfriheten. Dessa finns i OSL.
Meddelarfriheten behandlas mer utförligt i avsnitt 8.
1.6 Skyldighet att lämna uppgifter till enskild enligt OSL
6 kap. 4 § OSL
En myndighet ska på begäran av en enskild lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.
Utöver skyldigheten att tillhandahålla allmänna handlingar är myndigheten skyldig att – i den mån uppgiften inte är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång – på begäran av en enskild lämna uppgifter ur allmänna handlingar. En myndighet måste alltså lämna upplysningar, till exempel muntligen, till allmänheten om innehållet i allmänna handlingar.
Läs mer om att lämna ut uppgifter enligt OSL i avsnitt 7.7.3, bland annat om hur snabbt utlämnandet ska ske och begreppet hindra arbetets behöriga gång.
1.7 Informationsutbyte med andra myndigheter
8 § FL
En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. […]
6 § myndighetsförordningen
[…] Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. […]
6 kap. 5 § OSL
En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.
Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF gäller inte mellan myndigheter (se avsnitt 1.3.1). Men myndigheter ska hjälpa varandra, bland annat genom att lämna information till varandra (8 § FL och prop. 1979/80:2 Del A s. 89). Detta kommer bland annat till uttryck i 8 § FL som kompletteras av 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Dessa bestämmelser är dock allmänt hållna och ger inget stöd för att få information, eller skyldighet att lämna information, i enskilda fall.
Informationsskyldigheten mellan myndigheter regleras i stället i 6 kap. 5 § OSL. Skyldigheten gäller inte bara uppgifter i allmänna handlingar, utan alla offentliga uppgifter som finns på myndigheten. Det finns inget tydligt svar på frågan om uppgiften måste vara dokumenterad eller om det räcker att en anställd på myndigheten har vetskap om uppgiften. (KRNJ 3732-07 jämförd med KRNS 2354-11)
Det finns också många mer eller mindre preciserade bestämmelser som reglerar uppgiftslämnande mellan myndigheter i särskilda situationer, så kallade uppgiftsskyldigheter. Enligt vissa bestämmelser ska Försäkringskassan lämna uppgifter till andra myndigheter, ibland på begäran och ibland på eget initiativ. Enligt andra bestämmelser får eller kan Försäkringskassan lämna uppgifter, men är inte skyldig att göra det. Läs mer om uppgiftsskyldigheter och andra bestämmelser som medger att uppgifter lämnas ut i avsnitt 5.
Informationsutbyte mellan myndigheter förutsätter att det inte finns något hinder på grund av sekretess. De allmänna bestämmelserna om samverkan i FL och myndighetsförordningen ger inte stöd för att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess. OSL har företräde framför FL (enligt 4 § FL) och skyldigheten att hjälpa andra myndigheter innebär inte någon sådan uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen mellan Försäkringskassan och andra myndigheter (se avsnitt 5.11). Uppgiftsskyldigheter och bestämmelser som medger att uppgifter lämnas mellan myndigheter reglerar själva uppgiftslämnandet. De är i sin tur knutna till sekretessbrytande bestämmelser, som innebär att uppgifterna ska eller kan lämnas ut trots sekretess. I avsnitt 3.4.1 och 3.6 kan du läsa mer om att sekretess gäller även mellan myndigheter och vad som krävs för att kunna lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet.
Det här avsnittet rör bara uppgiftslämnandet som sådant. Om du i ett konkret fall ska ta ställning hur ett uppgiftslämnande som är tillåtet ska gå till (till exempel om uppgifter får skickas via mejl) måste du också ta ställning till reglerna om dataskydd och informationssäkerhet. Läs mer i kapitel 9.
Läs mer om informationssäkerhet på Fia, i Försäkringskassans riktlinjer (2018:13) Säkerhetsregler och Försäkringskassans anvisningar (2022:09) Säkerhet på Försäkringskassan.
1.7.1 Särskilt om när andra myndigheter vill ha information av Försäkringskassan
Försäkringskassan lämnar oftast ut uppgifter till andra myndigheter på begäran med stöd av 6 kap. 5 § OSL eller någon uppgiftsskyldighet (läs mer om dessa i avsnitt 5.11). Eftersom reglerna i 2 kap. TF inte är tillämpliga, så gäller exempelvis inte efterfrågeförbudet eller skyndsamhetskravet i TF. Det betyder att det inte finns något hinder att ställa frågor till den myndighet som begär information. Tvärtom kan det vara nödvändigt att ställa frågor, om det inte framgår av begäran vilka uppgifter det handlar om, vad de ska användas till eller vilken bestämmelse myndigheten stödjer sin begäran på. Det är sedan Försäkringskassans ansvar att bedöma om det är möjligt att lämna ut uppgifter enligt den angivna bestämmelsen i det enskilda fallet. En sekretessprövning måste alltid göras.
Även om 6 kap. 5 § OSL inte innehåller något sådant skyndsamhetskrav som finns i TF, så är utgångspunkten att förfrågan ska hanteras skyndsamt. Enligt JO bör det finnas ett förhållandevis stort utrymme att beakta omständigheterna i det enskilda fallet när man bedömer hur skyndsam handläggningen ska vara. Den myndighet som vill ha uppgifter kan exempelvis uppge hur snart den behöver den efterfrågade uppgiften eller handlingen. Den myndighet som förvarar uppgifterna kan också fråga om behovet och anpassa sin handläggning efter svaret. (JO:s dnr 9586-2020)
Enligt 6 kap. 5 § OSL behöver en myndighet inte lämna ut en uppgift om det skulle hindra arbetets behöriga gång. Det kan t.ex. vara på grund av att uppgiften inte finns tillgänglig utan en omfattande efterforskning eller en annars mycket krävande arbetsinsats. Det saknar däremot betydelse om myndigheten i en mer obestämd framtid kan få problem på grund av utlämnandet, t.ex. om det som lämnas ut är ett utkast som aldrig färdigställts och det på grund av utlämnandet uppstår oklarheter kring myndighetens ståndpunkt i en viss fråga. (HFD 2023 ref. 40)
En förfrågan om information från en annan myndighet hanteras enligt Försäkringskassans riktlinjer (2011:7) Utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter.
1.7.2 Särskilt om att lämna information till andra myndigheter på eget initiativ
När Försäkringskassan lämnar uppgifter på eget initiativ till en annan myndighet sker det inte med stöd av 6 kap. 5 § OSL.
Oftast lämnar vi uppgifter till andra myndigheter med stöd av en bestämmelse som innebär en skyldighet för Försäkringskassan att lämna uppgifter i den aktuella situationen – en specifik uppgiftsskyldighet (läs mer om dessa i avsnitt 5.11). Men det kan också vara möjligt att lämna uppgifter i andra fall, exempelvis med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL (läs mer i avsnitt 5.10).
Om uppgiftslämnandet inte är särskilt reglerat, exempelvis i en specifik uppgiftsskyldighet, krävs att man tar ställning till om det är möjligt och lämpligt att lämna ut uppgifterna på eget initiativ. I en sådan situation ställs stora krav på myndighetens omdöme (JO:s dnr 6197-2008). Vi ska objektivt och sakligt kunna motivera uppgiftslämnandet med beaktande av Försäkringskassans uppdrag. Vi ska inte heller lämna fler uppgifter än som krävs för att uppnå detta syfte. Om det rör sig om sekretessreglerade uppgifter måste vi också ta ställning till om uppgifterna kan lämnas ut trots sekretess, exempelvis med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL).
Försäkringskassan lämnar information till andra myndigheter på eget initiativ, till exempel
- om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar
- för att handlägga ärenden, med stöd av 10 kap. 2 § OSL
- vid misstanke om att ett barn far illa (10 kap. 27 § OSL)
- vid misstanke om brott (och anmälan om brott) med stöd av 10 kap. 24 § OSL, 10 kap. 2 § OSL eller 10 kap. 27 § OSL.
Läs mer om dessa situationer i avsnitt 5.11.2, 5.2, 5.10 och 5.9.
1.7.3 Samverkan mellan myndigheter
Försäkringskassan deltar i olika former av samverkan med andra myndigheter. Då sker ofta ett utbyte av information. Stödet för sådan samverkan finns i Försäkringskassans instruktion, i annan författning och i regeringsuppdrag. Allmänna bestämmelser som samverkan (exempelvis i 8 § FL, 6 § myndighetsförordningen eller 5 § förordning [2009:1174] med instruktion för Försäkringskassan) innebär dock inte någon generell rätt att utbyta uppgifter. De bryter inte heller sekretess med stöd av 10 kap. 28 § OSL. Precis som i fråga om annat informationsutbyte måste samverkan vara förenligt med regelverket om sekretess, dataskydd och informationssäkerhet.
1.7.4 Diarieföringens och arkivrättens betydelse för handlingsoffentligheten
En förutsättning för att handlingsoffentligheten ska fungera i praktiken är att myndigheter håller en god offentlighetsstruktur. Myndigheter ska hantera, organisera och bevara sina allmänna handlingar så att en begäran om utlämnande av allmän handling kan hanteras korrekt och skyndsamt enligt 2 kap. TF. I 4–6 kap. OSL finns bestämmelser som ska säkerställa detta, bland annat krav på myndigheters hantering av och registrering (diarieföring) av allmänna handlingar. I det arkivrättsliga regelverket finns regler om bevarande och gallring av allmänna handlingar. Som utgångspunkt gäller att en allmän handling inte får ändras, förvanskas eller göras oläslig. I 2 kap. 23 § TF finns en bestämmelse vars syfte är att betona arkivreglernas betydelse för rätten till insyn (prop. 2001/02:70 s. 39). Det är också viktigt för möjligheten till insyn i myndighetens verksamhet att den information som myndigheten hanterar dokumenteras. Regler om dokumentation finns i förvaltningslagen och i 4 kap. 3 § OSL.
Läs mer om registrering (diarieföring), gallring och bevarande i Försäkringskassans vägledning (2004:3) Försäkringskassan och arkivhantering, Försäkringskassans riktlinjer (2022:01) Gallring och bevarande av verksamhetsinformation, Försäkringskassans anvisningar (2023:09) Gallring och bevarande av verksamhetsinformation och Försäkringskassans riktlinjer (2005:5) för hantering och diarieföring av allmänna handlingar. Frågor om gallring och bevarande berörs även i kapitlet om journalförstöring och korrigering av andra uppgifter i försäkringsärenden i Försäkringskassans vägledning (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken och i Försäkringskassans riktlinjer (2008:25) Registervård (rättelse av personuppgifter). Läs mer om dokumentation i vägledningen (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken.