6 Att göra en sekretessprövning enligt 28 kap. 1 § OSL
I detta kapitel beskrivs hur vi gör en sekretessprövning enligt 28 kap. 1 § OSL, socialförsäkringssekretessen. Vid sekretessprövningen tar vi ställning till följande:
- Är uppgiften sekretessreglerad och sekretessbelagd? Se avsnitt 6.1.
- Är socialförsäkringssekretessen tillämplig på uppgiften? Se avsnitt 6.1.
- Kan det antas att den som uppgiften rör eller någon närstående till hen lider men om uppgiften röjs (menprövning)? Se avsnitt 6.1.
- Är uppgiftens karaktär harmlös eller känslig? Se avsnitt 6.1.1.
- Finns det omständigheter i det enskilda fallet som påverkar menprövningen? Se avsnitt 6.1.2.
- Finns det någon bestämmelse eller omständighet som gör att uppgiften ändå kan lämnas ut? Se avsnitt 6.2.
En sekretessprövning görs oftast vid en begäran från en utomstående om att ta del av en allmän handling eller en uppgift. I riktlinjerna (2011:7) Utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter finns mer information om de övriga arbetsmomenten i ett utlämnandeärende, utöver sekretessprövningen.
6.1 Är uppgiften sekretessreglerad och sekretessbelagd?
Vi tar först ställning till om socialförsäkringssekretessen är tillämplig på den uppgift som vi ska sekretesspröva. Läs mer om vilka uppgifter som socialförsäkringssekretessen är tillämplig på i avsnitt 4.14.1.
Vi tar sedan ställning till om skaderekvisitet i sekretessbestämmelsen är uppfyllt. Socialförsäkringssekretessen har ett rakt skaderekvisit. Vi ska ta ställning till om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående till hen lider men om uppgiften röjs. Det kallas för att göra en menprövning.
Om den som uppgiften rör är avliden gäller en särskild slags menprövning. Läs mer om sekretess när den som uppgiften rör är avliden i avsnitt 3.9 och nedan i avsnitt 6.1.2.
6.1.1 Utgångspunkt för menprövningen är uppgiftens karaktär
Vid ett rakt skaderekvisit gör vi menprövningen med utgångspunkt i själva uppgiften, det vill säga vi tar ställning till om uppgiften är sådan att den i normalfallet omfattas av sekretess. En uppgift som i allmänhet kan betraktas som
- harmlös omfattas normalt sett inte av sekretess.
- känslig omfattas normalt sett av sekretess.
I många fall behöver vi därför inte knyta menprövningen till omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörande är i stället om uppgiften är av sådant slag att ett utlämnande i normalfallet kan leda till men. Man kan tänka sig en känslighetsskala med normalt sett harmlösa uppgifter på ena sidan och normalt sett känsliga uppgifter på den andra. Mellan dessa två ytterligheter ligger uppgifter av varierande känslighet.
Särskilt om olika kategorier av uppgifter
Här beskrivs vad som generellt sett gäller för olika kategorier av uppgifter – om de är harmlösa, känsliga eller av varierande känslighet. Av texten framgår också att omständigheter i det enskilda fallet kan påverka menprövningen. Läs mer om hur omständigheter i det enskilda fallet kan påverka menprövningen i avsnitt 6.1.2.
Avidentifierade uppgifter
Uppgifter som inte går att koppla till en viss individ kan inte anses leda till men för den enskilde (läs mer i avsnitt 3.7.5).
Identitetsuppgifter
Till identitetsuppgifter hör främst uppgifter i form av namn, personnummer, adress och andra kontaktuppgifter. Identitetsuppgifter är normalt sett harmlösa, men i vissa fall kan omständigheterna i ärendet medföra att det ändå kan bli fråga om men.
Det är till men för den enskilde att lämna ut en adressuppgift som röjer att hen är föremål för vård inom till exempel socialtjänsten eller kriminalvården. Att lämna ut en adressuppgift till ett inkassoföretag är i regel också till men för den enskilde (Norström 1999, s. 82).
Om det kan antas att sökanden vill använda en uppgift om den enskildes adress för att utsätta hen för trakasserier är det givet att uppgiften i just denna situation anses sekretessbelagd (Regner m.fl., s. III:12).
Om den enskilde har en sekretessmarkering görs en särskilt noggrann sekretessprövning. Läs mer om skyddade personuppgifter och sekretessmarkering i avsnitt 4.5.
Yrke och arbetsgivare
Uppgifter om yrke och arbetsgivare är normalt sett harmlösa. Trots det har denna typ av uppgifter i praxis bedömts omfattas av sekretess (till exempel RÅ 1981 2:34 I, RÅ 1986 not. 178, RÅ 1992 not. 346 och RÅ 1993 not. 607). Omständigheterna i det enskilda ärendet har då varit sådana att det funnits anledning att anta att den enskilde eller någon närstående skulle lida men.
Omständigheter som i praxis bedömts leda till men är exempelvis om sökanden är en journalist (KRNS 2808-18 – 2810-18), om syftet är ett undersökande reportage (RÅ 1986 not. 178), om syftet är att komma i kontakt med sökanden eller dennes arbetsgivare (RÅ 1992 not. 346) eller om uppgifterna ska användas i ett inkassoärende (RÅ 1981 2:34 I).
Ofta vill journalister ha ut uppgifter om arbetsgivare för att kartlägga en enskild och eventuellt skriva ett reportage om hen. Om en journalist begär ut uppgift om arbetsgivare utan att det framgår mer om syftet, kan det finnas anledning att beroende på omständigheterna fråga om syftet med artikeln, vad själva uppgiften ska användas till och i vilket sammanhang den enskilde förekommer i artikeln. Denna information kan behövas för att bedöma om det kan antas att berörda personer lider men om uppgifter om arbetsgivare lämnas ut till journalisten (jfr. KRNS 7121-19).
Om det är tveksamt om uppgiften om arbetsgivare kan lämnas ut, utifrån uppgiftens karaktär eller omständigheterna i övrigt, kan det alltså behövas mer information om vem som ska ha uppgifterna och vad de ska användas till för att vi ska kunna göra din menprövning. Tänk på att en uppgift om arbetsgivare ofta inte är allmänt känd eller inte är allmänt tillgänglig på annat håll (Norström 1999, s. 84–89).
Om det på grund av omständigheterna är tveksamt om en uppgift om arbetsgivare kan lämnas ut och det saknas uppgift om syftet med begäran får det antas att de enskilda eller någon närstående lider men om uppgifterna röjs (se bl.a. RÅ 1992 not. 346, RÅ 1993 not. 607 och KRNS 2808-18 – 2810-18).
Om det inte finns några omständigheter i ärendet som kan innebära men omfattas uppgiften om arbetsgivare inte av sekretess (KRNS 2357-21).
Ekonomiska uppgifter
I gruppen ekonomiska uppgifter ingår bland annat uppgifter som rör den förmån, ersättning eller bidrag som den enskilde har. Det kan exempelvis handla om typ av förmån, nivå på den och utbetalda belopp.
Ekonomiska uppgifter ligger någonstans på skalan mellan uppgifter som normalt sett är harmlösa och uppgifter som normalt sett är känsliga. Om den ekonomiska uppgiften däremot gäller en förmån som är kopplad till hälsa, kan uppgiften vara känslig. Läs mer under rubriken Hälsouppgifter.
Att någon har barnbidrag är i normalfallet harmlöst. Uppgiften kan på begäran lämnas ut, om inte omständigheterna i ärendet gör att det blir fråga om men. Däremot är det inte givet att lämna ut uppgifter om i bostadsbidrag. En sådan uppgift anses i normalfallet inte vara harmlös. En uppgift om hur mycket som betalas ut i pension kan normalt sett inte antas vara till men för den enskilde.
Om det är tveksamt om en ekonomisk uppgift kan lämnas ut, utifrån uppgiftens karaktär eller omständigheterna i övrigt, kan information om vem som ska ha uppgiften och vad den ska användas till få betydelse. Vi kan då behöva kompletterande information för att bedöma om ett röjande kan antas leda till men. Exempelvis har uppgifter om den andra förälderns uttag av föräldrapenning bedömts omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL i en situation då sökanden uppgett att uppgifterna var viktiga för att fastställa bidragsbrott (KRNS 7488-17).
Sociala förhållanden
Till gruppen sociala förhållanden hör uppgifter som inte direkt faller in under ekonomi eller hälsotillstånd. Det kan handla om en rad olika slags uppgifter som rör personliga förhållanden, exempelvis hur många barn en person har eller uppgifter om relationer och boende.
Vissa uppgifter är sådana som kan betraktas som normalt sett harmlösa. Andra uppgifter, som normalt sett inte finns tillgängliga för allmänheten, kan vara mer känsliga. Ofta kan det antas att den enskilde lider men om sådana känsliga uppgifter lämnas ut.
Om det är tveksamt om en uppgift om sociala förhållanden kan lämnas ut, utifrån uppgiftens karaktär eller omständigheterna i övrigt, kan information om vem som ska ha uppgifterna och vad de ska användas till få betydelse. Vi kan då behöva kompletterande information för att bedöma om ett röjande kan antas leda till men. Det är inte ovanligt att det blir fråga om men i det enskilda fallet, exempelvis på grund av sökandens syfte.
Hälsouppgifter
Uppgifter om hälsa är normalt sett känsliga. Utgångspunkten är därför att sådana uppgifter inte lämnas ut.
En uppgift om hälsa kan vara en uppgift om den enskildes hälsotillstånd enligt läkarintyg eller medicinska journaler. Även uppgifter om sjukskrivningsperioder och sjukskrivningsfrekvens är exempel på uppgifter som normalt är sekretessbelagda (Norström 1999, s. 96). En uppgift om att en person har en viss förmån som är kopplad till hälsa kan vara en uppgift om hälsa, eller i vart fall röja ett sådant känsligt förhållande.
Detta innebär att en uppgift om att någon har en viss förmån, och andra uppgifter som röjer att hen har en sådan förmån (exempelvis uppgifter om utbetalningar och belopp), kan omfattas av socialförsäkringssekretess (jfr KRNS 549-20).
6.1.2 Omständigheter i det enskilda fallet kan påverka menprövningen
Menprövningen görs alltså med utgångspunkt i uppgiftens karaktär, men även omständigheter i det enskilda fallet kan påverka den. Det kan till exempel vara sökandens identitet, hens syfte med begäran eller i vilket sammanhang uppgiften förekommer, såsom i vilken typ av handling eller ärende den finns och vem som lämnat uppgiften. Om det exempelvis framkommer att sökanden ska använda en harmlös uppgift för att utsätta den enskilde för trakasserier eller använda den på något annat som kan vara till men för hen, så omfattas uppgiften i just den situationen av sekretess. Å andra sidan kan sökandens identitet och information om hens avsikt med uppgifterna leda till att en uppgift som normalt sett är känslig inte anses omfattas av sekretess.
Tanken är inte att den som gör en sekretessprövning i alla situationer ska försöka utreda om det finns omständigheter i det enskilda fallet som gör att uppgiften inte kan lämnas ut. Vi utreder bara om det finns särskild anledning till det, det vill säga om det finns indikationer i det enskilda ärendet som är av betydelse för sekretessprövningen. Vi kan till exempel ha fått veta att sökanden samlar in uppgifter av det aktuella slaget i ett visst syfte som kan vara till men. Uppgifter som kan påverka menprövningen i det enskilda fallet kan även framgå av begäran om allmän handling, framkomma i kontakten med den som begär ut en allmän handling eller av sammanhanget som uppgiften förekommer i på Försäkringskassan, exempelvis av journalen i ärendet. I sådant fall ska vi beakta dessa omständigheter i din bedömning.
Särskilt om sökandens identitet och syfte med begäran
I många situationer kan sökandens identitet eller syftet med begäran påverka, eller till och med vara helt avgörande för menprövningen. En och samma uppgift kan nämligen vara offentlig eller sekretessbelagd, beroende på vem som begär att ta del av den eller vad den ska användas till.
Vi får bara efterforska sökandens identitet och syftet med begäran om informationen är av betydelse för sekretessprövningen. Detta framgår av efterfrågeförbudet (läs mer i avsnitt 7.3). Om det inte har betydelse får vi alltså inte fråga om sökandens identitet eller syfte. Den information som sökanden självmant lämnat får vi dock alltid använda.
Om sökanden uppger sig vara en viss person och sökandens identitet har betydelse för sekretessbedömningen är det viktigt att vi har kontakt med rätt person. Läs mer i riktlinjerna (2011:7) för utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter om att inhämta kompletterande uppgifter från sökanden och hur vi kan gå till väga för att kontrollera sökandens identitet.
Den enskilde, hens ombud eller ställföreträdare
Uppgifter om en enskild kan ofta lämnas ut till den enskilde själv, till hens ombud och till hens ställföreträdare (god man och förvaltare). Läs mer i avsnitt 3.8.
Socialförsäkringssekretessen har ett särskilt undantag som innebär att uppgifter som rör den enskilde i vissa fall kan omfattas av sekretess i förhållande till den enskilde själv (läs mer i avsnitt 4.1.2). Det finns också ett särskilt undantag till skydd för den som gjort en anmälan eller lämnat uppgifter vid risk för våld eller trakasserier, som gäller i förhållande till den som anmälan eller utsagan avser (läs mer i avsnitt 4.1.3).
Vårdnadshavare och föräldrar
Vårdnadshavare har ofta rätt att ta del av uppgifter om sina barn. En förälder som inte är vårdnadshavare för sitt barn har i sekretesshänseende samma ställning som vilken utomstående som helst. Läs mer i avsnitt 3.8.2.
Det förekommer att vårdnadshavare och föräldrar begär uppgifter om den andra vårdnadshavaren eller föräldern. Exempelvis uppgifter om utbetalt vårdbidrag (jfr KRNS 7453-19, redovisat i avsnitt 3.8.2) eller föräldrapenning (jfr KRNS 7488-17, redovisat i avsnitt 6.1.1). Då måste vi ta ställning till vem som är part i ärendet där uppgifterna förekommer, för att kunna avgöra hur begäran om att ta del av dem ska hanteras. Om den som begär ut uppgifterna inte är part i ärendet ska en vanlig sekretessprövning göras enligt 28 kap. 1 § OSL. Eftersom vårdnadshavaren som begär uppgifterna inte är part har hen inte rätt till partsinsyn i ärendet. Observera att en vårdnadshavare inte har rätt att ta del av uppgifter om den andra vårdnadshavaren eller föräldern i egenskap av vårdnadshavare för ett gemensamt barn. Däremot kan vårdnadshavaren ha rätt att ta del av uppgifter om det barn hen är vårdnadshavare för, läs mer i avsnitt 3.8.2. Läs mer om partsinsyn i avsnitt 5.4.
En vårdnadshavare kan i egenskap av legal ställföreträdare för ett barn inta en partsställning i ett ärende där barnet är part (RÅ 1997 ref 26 och KRSU 2768-20). I en sådan situation måste man dock alltid beakta 12 kap. 3 § OSL och att sekretess kan gälla mot en vårdnadshavare på det sätt som beskrivs där (läs mer i avsnitt 3.8.2). Hos Försäkringskassan förekommer uppgifter om barn oftast i ärenden där en förälder eller vårdnadshavare är part i egen rätt, det vill säga det är förälderns eller vårdnadshavarens förmån.
Efterlevande och dödsbo
Det förekommer att någon i den närmaste kretsen kring en avliden person begär ut uppgifter om hen. Det kan handla om att en efterlevande vill veta mer om hanteringen av ett ärende, vissa medicinska uppgifter eller att delägare i dödsboet efter den avlidne behöver uppgifter av ekonomisk natur.
Om någon begär ut uppgifter om en avliden person ska vi göra en menprövning. Det gäller oavsett vem som begär ut uppgifterna och alltså även när sökanden är den avlidnes efterlevande. Den särskilda menprövningen beskrivs i avsnitt 3.9.
Det kan finnas flera efterlevande närstående, som kan ha motstående intressen. Om uppgifterna som begärs ut ska användas på ett sätt som kan vara till men för en annan närstående, så omfattas uppgifterna av sekretess. Så kan det exempelvis vara om någon av de efterlevande vill offentliggöra känsliga uppgifter om den avlidne, eller om uppgifterna ska användas i en rättstvist mot en annan närstående.
Vi ska också beakta den avlidnes intresse. Om uppgifterna som begärs ut är särskilt känsliga kan de omfattas av sekretess även i förhållande till en efterlevande. Det kan till exempel vara integritetskänsliga uppgifter som det med fog kan antas att den avlidne inte velat skulle komma till någons kännedom efter hens bortgång.
Ekonomiska uppgifter som begärs ut för att klarlägga vad den avlidne fått i ersättning från Försäkringskassan kan normalt sett lämnas ut, om de inte ska användas på ett sätt som kan vara till men för den avlidnes närstående. Om ett dödsbo begär ut ekonomiska uppgifter som behövs för förvaltningen av dödsboet bör de alltså kunna lämnas ut. I andra fall kan uppgifter omfattas av sekretess även i förhållande till ett dödsbo, se avsnitt 3.9.
Dödsbodelägare är en snävare krets än de som kan anses vara närstående (läs mer om närståendebegreppet i avsnitt 3.7.4). Dödsbodelägare är den eller de som har rätt till andel i dödsboet. Ett dödsbo företräds som huvudregel av samtliga dödsbodelägare (18 kap. 1 § ÄB). Det betyder att en enskild dödsbodelägare kan föra talan i eget namn men inte i dödsboets, utan att ha en fullmakt från övriga dödsbodelägare. En bouppteckning visar vilka som är dödsbodelägare. Den som tar kontakt med Försäkringskassan kan visa en kopia av bouppteckningen.
Uppgifter som sökanden känner till eller redan fått ta del av
Ibland uppger sökanden att hen redan känner till de uppgifter som hen vill ta del av, eller att hen fått del av samma uppgifter av Försäkringskassan vid ett tidigare tillfälle, eller av en annan myndighet. Det betyder inte att Försäkringskassan kan lämna ut uppgifterna till sökanden utan en menprövning. Vi måste alltid göra en menprövning i det enskilda fallet, utifrån förhållandena vid utlämnandetillfället (jfr JO:s dnr 3779-2009). Kom ihåg att det kan vara till men för den enskilde om Försäkringskassan bekräftar rykten eller uppgifter som sökanden påstår att hen känner till. Om det däremot står klart att sökanden exempelvis har tillgång till uppgifterna kan en menprövning landa i att uppgifterna inte omfattas av sekretess mot sökanden (RÅ 1994 not 335 och RÅ 1992 not 650). Även om sökanden tagit del av samma handlingar vid ett tidigare tillfälle kan ett nytt röjande i vissa fall leda till men, exempelvis om det gått lång tid eller om omständigheterna i övrigt ändrats (jfr HFD 2014 not. 44).
Att en uppgift är offentlig i ett sammanhang innebär inte att den är offentlig när den förekommer i ett annat sammanhang (NJA 2003 s. 447). Uppgifter som är offentliga hos exempelvis en domstol (som ingår i en dom) kan omfattas av sekretess i handlingar hos Försäkringskassan. Att uppgiften är offentlig är alltså en omständighet som vi ska beakta vid menprövningen i det enskilda fallet, men som inte ensamt avgör om ett utlämnande kan leda till men eller inte.
Försäkringskassans egna medarbetares begäran
Det händer att anställda inom Försäkringskassan vill ta del av olika interna uppgifter, till exempel löneuppgifter för andra anställda eller ansökningar till olika utannonserade tjänster. När en medarbetare vill ha en sådan uppgift för egen räkning agerar hen (förutsatt att det inte gäller hens egna uppgifter) som var och en som vill ta del av en allmän handling och ska bemötas på samma sätt (JO:s dnr 549-2007).
6.2 Finns det någon skyldighet eller möjlighet att lämna ut uppgiften?
Om vi vid en sekretessprövning kommit fram till att en uppgift är sekretessbelagd ska vi ta ställning till om det finns någon bestämmelse eller omständighet som gör att vi ändå ska eller kan lämna ut uppgiften.
6.2.1 Finns det någon sekretessbrytande bestämmelse?
Trots att en uppgift är sekretessbelagd, kan den i vissa situationer lämnas ut. Det finns flera bestämmelser som bryter sekretessen mot såväl enskilda som myndigheter och i vissa fall kan det vara möjligt att lämna ut uppgifter med ett sekretessförbehåll.
Läs mer om sekretessbrytande bestämmelser i avsnitt 5.
6.2.2 Kan sökanden lämna ytterligare upplysningar?
Om det visar sig att det inte finns någon sekretessbrytande bestämmelse, kan vi i vissa fall behöva ytterligare upplysningar från den sökande för att kunna ta ställning till om den begärda informationen kan lämnas ut. Ett exempel på detta är att den sökande ges möjlighet att ta ställning till om hen vill röja sin identitet och eventuellt lämna andra upplysningar av betydelse för prövningen (RÅ 1993 not. 607 och JO:s dnr 4106-2003).
I riktlinjerna (2011:7) för utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter står det om att inhämta kompletterande uppgifter från sökanden och hur vi i övrigt hanterar en begäran om utlämnande.