7 Rätten att ta del av allmän handling
7.1 Begäran om allmän handling enligt 2 kap. TF
En begäran om att ta del av en handling kan se olika ut och benämnas på olika sätt, till exempel beställning, förfrågan eller liknande. Den kan framställas både muntligen och skriftligen, samt avse olika slags handlingar eller uppgifter på myndigheten. En myndighet är skyldig att hantera en begäran om att ta del av en allmän handling enligt bestämmelserna i 2 kap. TF.
Alla slags förfrågningar från utomstående är inte en begäran om allmän handling enligt 2 kap. TF. En begäran om registerutdrag eller om att återfå en originalhandling är till exempel inte det.
I Försäkringskassans riktlinjer (2011:7) för utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter beskrivs vilka typer av förfrågningar om handlingar och uppgifter som ska hanteras som en begäran om allmän handling enligt 2 kap. TF.
7.2 Skyndsamhetskrav
För begäran om att ta del av en allmän handling gäller ett skyndsamhetskrav. Detsamma gäller när den försäkrade vill ta del av information i sitt eget ärende. Skyndsamhetskravet gäller naturligtvis före andra interna krav och mål på återkoppling till utomstående. (Se t.ex. JO:s dnr 2430-2009)
Detta innebär att en medarbetare som får en begäran om att ta del av en handling eller uppgift snabbt måste ta hand om den. Om hen själv inte ska hantera begäran måste den lämnas vidare till rätt person eller funktion.
Det kan hända att en begärd handling inte finns hos Försäkringskassan. Vi är då skyldiga att skyndsamt underrätta den sökande om detta (JO:s dnr 1939-1997). Om en enskild av misstag vänt sig till fel myndighet bör vi hjälpa hen till rätta. Detta följer av serviceskyldigheten i 6 § FL.
Att ta ställning till ett utlämnande av information ska ske med förtur och ges företräde framför annan verksamhet och andra arbetsuppgifter. Det framgår klart av praxis (se bland annat JO:s dnr 4586-2005). Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas samma dag som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan godtas om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna pröva om handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål kan vidare vara ofrånkomligt om begäran avser eller kräver en genomgång av ett omfattande material. (Se bland annat JO:s dnr 1583-1989, JO:s dnr 5197-2004, JO:s dnr 2070-2007 och JK:s beslut dnr 5036-18-2.1).
I avsnitt 7.4 kan du läsa mer om hanteringen av omfattande och frekventa ärenden.
7.3 Anonymitet och efterfrågeförbud
2 kap. 18 § TF
En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut.
En myndighet får i normalfallet inte efterforska den sökandes identitet eller syftet med begäran. Detta kallas för efterfrågeförbudet (eller efterforskningsförbudet) och innebär att den sökande har rätt att vara anonym. Försäkringskassan kan inte kräva att sökanden talar om vem hen är eller vad handlingen ska användas till.
Undantag från denna huvudregel får bara göras om efterforskning av sökandens identitet och syftet med begäran behövs för att Försäkringskassan ska kunna avgöra om handlingen kan lämnas ut. Det kan alltså bli aktuellt att efterforska dessa uppgifter när en sekretessbestämmelse med ett skaderekvisit ska tillämpas i ett enskilt fall, exempelvis vid menprövning enligt socialförsäkringssekretessen (JO:s dnr 5734-2012).
Om vi inte behöver ställa frågor om sökandens identitet eller syftet med begäran för att ta ställning till utlämnandet, ska inga frågor ställas. Om det inte finns någon sekretessbestämmelse alls för de efterfrågade uppgifterna, finns inte heller någon laglig grund för att utreda syftet med begäran. (JO:s dnr 549-2007) Det är heller aldrig relevant att efterfråga en persons identitet eller syfte innan det framkommit vilka uppgifter som begärs ut (JO:s dnr 5734-2012).
Efterfrågeförbudet utgår från att det är sökanden själv som avgör hur mycket hen vill berätta om varför handlingarna eller uppgifterna begärs ut och om hen vill ge sig tillkänna. Vill sökanden inte berätta detta kan det inte uteslutas att Försäkringskassan bedömer att uppgiften omfattas av sekretess. Med hänsyn till efterfrågeförbudet är det alltså en fördel om sökanden på eget initiativ ger så mycket information som möjligt. Det underlättar i många fall sekretessprövningen. I allmänhet måste den som ska göra prövningen kunna lita på de uppgifter som lämnas.
Även om sökanden avstår från sin rätt att vara anonym och alltså uppger sitt namn för Försäkringskassan, är det viktigt att tänka på att vi inte utan vidare får föra uppgifterna vidare. Detta mot bakgrund av grundtanken bakom anonymitetsskyddet som finns i 2 kap. 18 § TF (jfr JO:s dnr 2932-2010 och dnr 440-2012).
Efterfrågeförbudet gäller som utgångspunkt även när någon frågar efter uppgifter ur en allmän handling med stöd av 6 kap. 4 § OSL (JO:s dnr 1915-2006).
En journalist hade vänt sig till Försäkringskassan för att få ut uppgift om en namngiven persons SGI och arbetsgivare men hann inte göra sin framställan innan hen blev tillfrågad om sitt syfte. JO delade Försäkringskassans uppfattning att uppgifter om t.ex. SGI och arbetsgivare är sådana att det kan finnas skäl att efterforska den sökandes identitet och syfte, vid en menprövning enligt 28 kap. 1 § OSL. JO uttalade att det självfallet kan ha betydelse vem som begär uppgiften, men att det är den efterfrågade uppgiftens art som är utgångspunkten och att det därför aldrig är relevant att efterfråga en sökandes identitet eller syfte innan det står klart vilka uppgifter som begärs. (JO:s dnr 5734-2012)
7.4 Omfattande och frekventa ärenden
Det finns ingen begränsning för hur ofta en sökande får begära att få ta del av allmänna handlingar hos en myndighet. En sökande kan i princip begära ut hur många allmänna handlingar hen vill, hur ofta hen vill. Det saknar betydelse om handlingen redan har lämnats ut till sökanden, om handlingen finns tillgängligt på myndighetens hemsida och om sökandens begäran kan uppfattas som ett missbruk av rätten att ta del av allmänna handlingar. (Ds 2017:37 s. 33f. och JO:s dnr 180-2014)
En sökande som redan har begärt ut allmänna handlingar kan alltså återkomma med en ny begäran av samma slag. Den myndighet hos vilken begäran görs är då skyldig att på nytt ta ställning till begäran och, om handlingarna inte lämnas ut, meddela ett överklagbart beslut om den sökande begär ett sådant. Detta gäller även om det fattats ett avslagsbeslut som gäller samma handling och om kammarrätten har överprövat den tidigare begäran (JO:s dnr 4773-2003 och JO:s dnr 5236-2004). Det gäller även om sökanden vid upprepade tillfällen begärt att ta del av handlingar men sedan inte hämtat ut kopiorna av handlingarna (JO:s dnr 180-2014).
Det finns inte några begränsningar vad gäller antalet handlingar som en och samma person kan begära att få ta del av med stöd av tryckfrihetsförordningen. Att en begäran avser ett omfattande material påverkar alltså inte myndighetens skyldighet att lämna ut handlingarna. En myndighet kan med andra ord inte vägra att lämna ut handlingar med hänvisning till att det tar mycket tid eller är svårt att ta ställning till om handlingarna kan lämnas ut (se till exempel RÅ 1976 ref. 122 och Ds 2017:37 s. 34).
Det är inte tillåtet att fatta ett principbeslut om att kommande begäran om att ta del av allmän handling från en person inte ska tillmötesgås eller prövas (JO:s dnr 180-2014).
Det finns alltså ingen möjlighet för en myndighet att neka ett utlämnande av offentliga allmänna handlingar med hänvisning till att begäran är omfattande (avser ett mycket stort antal handlingar) eller frekvent (återkommande). Omfattande och frekventa ärenden omfattas alltså av myndighetens skyldigheter enligt TF. Myndigheten är skyldig att hantera även sådana ärenden i enlighet med 2 kap. TF.
Omfattande och frekventa ärenden kan däremot vara tidskrävande och kan vara särskilt svåra att hantera på ett korrekt och skyndsamt sätt, i enlighet med TF:s krav. JO har gjort vissa generella uttalanden om myndigheters handläggning av mycket omfattande eller frekventa ärenden som handlar om att en myndighet måste kunna hantera dem på ett sätt som är rimligt med hänsyn till myndighetens verksamhet, utan att det ska anses inskränka offentlighetsprincipen. (Ds 2017:37 s. 35ff. och Lenberg m.fl. JUNO version 21, kommentaren till 2 kap. 15 § TF)
Det är viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser och har en fungerande kommunikation med den som begärt att få ta del av handlingar. Genom att informera sökanden om eventuella svårigheter med att ta fram materialet, upplysa om den beräknade handläggningstiden och ge hen tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran, kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt, och det gör det också möjligt att göra successiva leveranser. (JO:s dnr 6276-2012 m.fl, JO:s dnr 6579-2016 och JO:s dnr 3996-2018)
När en begäran rör ett stort antal handlingar av skilda slag kan myndigheten be sökanden att ange vilka handlingar hen vill ta del av i första hand eller i vilken ordning handlingar begärs utlämnade. Myndigheten kan sedan hantera ärendet utifrån dessa prioriteringar. I de fall sökanden inte gör några preciseringar får myndigheten själv avgöra hur begäran ska delas upp, självklart med utgångspunkt i skyndsamhetskravet och offentlighetsprincipens vikt. (JO:s dnr 180-2014)
Om sökanden inte själv avgränsar sin begäran måste myndigheten pröva om samtliga begärda handlingar kan lämnas ut (JO:s dnr 5665-2021).
Sökanden måste räkna med att hens begäran handläggs i turordning och att det tar viss tid innan handlingarna lämnas ut. Om sökanden ständigt återkommer med en ny begäran kan myndigheten i stor utsträckning hantera en begäran i taget. Om en begäran avser ett stort antal handlingar eller om sekretessprövningen är tidskrävande, kan sökanden alltså få finna sig i att en senare framställd begäran behandlas först när handläggningen av den förra är avslutad. (JO:s dnr 180-2014)
En myndighet kan inte som rutin låta begäran om allmän handling vänta enbart på den grunden att myndigheten redan handlägger en annan begäran från samma sökande. Myndigheten ska omgående ta ställning till vad varje individuell begäran avser och bedöma dess omfattning och karaktär för att kunna avgöra vilka krav som TF ställer för handläggningen. Det gäller även om myndigheten redan behandlar en begäran från samma person och oavsett omfattningen av respektive begäran. (JO:s dnr 5301-2019)
Den som begär att få ta del av ett mycket omfattande material måste tåla att sekretessprövningen tar viss tid och att avbrott i handläggningen kan behöva ske. Det kan till exempel finnas situationer där den handläggande personalen måste utföra en arbetsuppgift som inte tål uppskov. (JO:s dnr 6276-2012 m.fl.)
En hög servicenivå är i grunden positivt. Serviceåtgärder (exempelvis i form av efterforskningar för att hitta svåridentifierade handlingar, som går utöver TF:s krav) får dock inte fördröja utlämnandet av allmänna handlingar enligt TF. (JO:s dnr 6276-2012 m.fl.)
Handläggningen av en begäran som avser ett omfattande material får inte medföra att andra betydligt mindre och enklare ärenden får ligga i balans i avvaktan på att det omfattande materialet först ska behandlas. (JO:s dnr 6276-2012 m.fl.)
Vanligen är det lämpligast, för att uppfylla skyndsamhetskravet, att handlingar i ett omfattande material lämnas ut successivt. Detta är dock olämpligt om materialet innehåller uppgifter som var för sig inte är sekretessbelagda, men som tillsammans kan ge information som är sekretessbelagd. I sådana fall kan det krävas en samlad sekretessprövning. (Lenberg m.fl. JUNO version 21, kommentaren till 2 kap. 15 § TF)
Det finns gränser för hur mycket tid en myndighet behöver lägga på att leta efter begärda handlingar (läs mer om omfattande efterforskningar i avsnitt 7.5.4). Det är därför viktigt att skilja på den tid som läggs på att hitta begärda handlingar och den tid det tar att ta ställning till om handlingarna kan lämnas ut.
7.5 Begränsningar i myndighetens skyldighet att lämna ut allmän handling i 2 kap. TF
7.5.1 Begränsad rätt att få en handling framställd
Bestämmelserna i 2 kap. TF innebär inte någon skyldighet för myndigheter att på begäran skapa en ”ny” pappershandling (prop. 2001/02:70 s. 16 och RÅ 1978 2:19). Myndigheten är alltså inte skyldig att framställa en ny pappershandling utifrån exempelvis uppgifter i andra pappershandlingar eller med det innehåll som sökanden vill ha. Detta följer redan av att den handling som efterfrågas måste finnas förvarad hos myndigheten vid tidpunkten för begäran. Vid den här typen av förfrågningar är det i stället myndighetens skyldighet att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar (avsnitt 1.6) och serviceskyldighet som blir aktuell.
Som framgår i avsnitt 2.2.3 (om potentiella handlingar) är myndigheten däremot skyldig att ta fram en ny handling när det rör sig om sammanställningar av datorlagrade uppgifter som kan göras med rutinbetonade åtgärder, och utan förbjudna sökningar. En sådan potentiell handling är en allmän handling även om den inte existerar ännu när begäran om den görs.
Sökanden hade begärt att få ta del av en av lista över alla handlingar som hen och hens ombud tillfört sina ärenden hos Försäkringskassan under åren 1994 fram till juli 2021. Av Försäkringskassans beslut framgick att det inte fanns någon befintlig handling hos Försäkringskassan som motsvarade begäran. För att efterkomma begäran skulle krävas att myndigheten sammanställde uppgifter som fanns dels i elektroniska handlingar, dels i handlingar i pappersakter. Frågan i målet hos kammarrätten var om en sådan sammanställning var att betrakta som en handling som förvarades hos Försäkringskassan och som därmed var att anse som en allmän handling. Kammarrätten konstaterade att det inte finns någon rätt enligt tryckfrihetsförordningen att få uppgifter som finns i handlingar i pappersakter sammanställda. Vad gäller uppgifterna som fanns i elektroniska handlingar har bedömde kammarrätten att arbetet med att sammanställa de uppgifter som efterfrågats inte skulle kunna göras med rutinbetonade åtgärder. Den efterfrågade sammanställningen var inte att betrakta som förvarad hos Försäkringskassan och därför inte heller en allmän handling där. (KRNS 5609-21)
7.5.2 Ingen rätt att få en handling som inte förvaras på myndigheten
Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF omfattar endast handlingar som förvaras hos myndigheten. En handling som inte förvaras på myndigheten är inte allmän handling hos myndigheten (jfr 2 kap. 4 § TF). Det är inte heller praktiskt möjligt att hantera en begäran som avser en handling som myndigheten inte förvarar eller inte kan hitta utifrån sökandens beskrivning av handlingen. En närmare beskrivning av vad som gäller i fråga om
- identifiering av handlingar finns i avsnitt 7.5.3.
- efterforskning av handlingar finns i avsnitt 7.5.4.
Sökanden hade begärt att få ta del av intern mejlväxling om sig själv. Försäkringskassan uppgav i det överklagade beslutet att de begärda handlingarna inte kunnat återfinnas. Kammarrätten fann inget skäl att ifrågasätta den uppgiften. De begärda handlingarna kunde därför inte lämnas ut till sökanden och överklagandet avslogs. (KRNS 5280-20)
Sökanden hade begärt att få ta del av de orosanmälningar som Försäkringskassan lämnat till landets kommuner under perioden 2015 – maj 2020. Försäkringskassan hade efter efterforskningar hittat vissa handlingar som motsvarade sökandens begäran. Vissa handlingar kunde inte hittas och ansågs därför inte förvarade hos Försäkringskassan. Kammarrätten ansåg, även med beaktande av den långtgående skyldighet en myndighet har att identifiera begärda handlingar, att det saknades skäl att göra en annan bedömning än den Försäkringskassan hade gjort. Överklagandet avslogs. (KRNS 869-21)
7.5.3 Ingen rätt att få en handling som inte kan identifieras
Bestämmelserna i 2 kap. TF anses innefatta ett krav på att den som vill få del av en handling ska kunna precisera vilken handling som avses eller lämna så pass detaljerade upplysningar om handlingen att myndigheten utan större svårigheter kan identifiera den. Myndigheten måste med andra ord veta vilken handling som efterfrågas för att kunna lämna ut den. (Bohlin 2015, s. 123)
En handling måste alltså kunna identifieras för att kunna lämnas ut. Det handlar först och främst om att den handling som efterfrågas måste vara tillräckligt tydligt beskriven (preciserad) för att myndigheten ska kunna avgöra vilken handling det rör sig om. Om det går att avgöra vilken handling som sökanden vill ta del av följer frågan vad som ankommer på myndigheten för att söka fram (efterforska) handlingen. Dessa två moment går delvis in i varandra. (se bl.a. Bohlin 2015, s. 123 och HFD 2018 ref. 8 med hänvisningar)
Skyldigheten att lämna ut en handling förutsätter inte att sökanden kan ange ett visst ärende som den begärda handlingen hör till. En begäran får anses vara tillräckligt preciserad om den avser en begränsad grupp av handlingar, exempelvis samtliga beslut som under en bestämd tidsperiod meddelats i en viss typ av mål eller ärenden (Bohlin 2015, s. 123).
Att en begäran är omfattande innebär inte i sig att den är opreciserad.
Myndigheten är skyldig att hjälpa den sökande att precisera sin begäran. Den som ska pröva frågan om utlämnande måste alltså vid eventuella otydligheter försöka reda ut vad sökanden vill ha. Om begäran inte är preciserad är det viktigt att sökanden får hjälp med att närmare förklara vilken information det är fråga om. Myndigheten ska inte bara upplysa sökanden om att hen behöver lämna ytterligare uppgifter för att handlingen ska kunna identifieras, utan också aktivt hjälpa sökanden genom att med hjälp av sina diarier och andra register försöka klarlägga om handlingarna finns hos myndigheten. Att ta reda på exakt vad en begäran om en handling eller uppgift gäller står inte i konflikt med det så kallade efterfrågeförbudet.
Om den sökande inte kan precisera sin begäran trots att hen har fått hjälp med det, kan det leda till att begäran avslås. Så är fallet om myndigheten inte vet vilken handling det handlar om eller inte kan identifiera handlingen utifrån sökandens beskrivning.
I HFD 2018 ref. 8 rörde det sig om en begäran om att få ta del av handlingar som var tydligt beskrivna. Det handlade om anmälningsblanketter ingivna av vissa kontrollanter under bestämda tidsperioder. Handlingarna kunde alltså identifieras. Frågan i målet var vad som ankom på bolaget (jämställd med en myndighet) för att söka fram handlingarna. Bolaget hade ordnat sitt register på ett sådant sätt att de begärda handlingarna rent tekniskt inte kunde sökas fram genom registret. Det hade varit möjligt få fram handlingarna genom en manuell genomgång av samtliga ärenden under relevanta tidsperioder. Men detta ansågs vara för omfattande efterforskningar och därför inte något som bolaget var skyldigt att göra. Genom andra typer av sökningar (i annat material än de aktuella registren) gick det däremot att söka fram det efterfrågade materialet. Det ankom på bolaget att använda den sökvägen och ärendet återförvisades dit för fortsatt handläggning.
Om sökanden inte preciserat sin framställning till att avse en viss handling utan endast angivit en handlingstyp, och det finns flera handlingar av samma typ, är myndigheten hänvisad till att välja ut en av de handlingar som motsvarar beskrivningen. Vilken handling som väljs är upp till myndigheten. (RÅ 1984 2:54)
7.5.4 Omfattande efterforskningar
En myndighet har ett långtgående ansvar för att hjälpa sökanden att precisera sin begäran, vilket inkluderar att aktivt hjälpa sökanden genom att med hjälp av sina diarier och andra register försöka klarlägga om handlingarna finns hos myndigheten. Myndigheten är däremot inte skyldig att bedriva arkivforskning eller vidta mer omfattande utredningsåtgärder för att identifiera handlingar.
Det finns alltså begränsningar i myndighetens skyldigheter att leta efter den handling som sökanden vill ta del av. Om det krävs för omfattande efterforskningar kan det leda till att begäran avslås. Detta gäller även när en handling i och för sig är tydligt beskriven, men utifrån den beskrivningen och sökmöjligheterna i myndighetens diarium m.m. är svår att hitta (jfr HFD 2018 ref. 8).
Det finns inte någon skyldighet att utnyttja varje tänkbar uppgiftssamling eller varje tänkbart hjälpmedel för att eftersöka allmänna handlingar. En myndighets skyldighet att se till att enskilda får tillgång till allmänna handlingar sträcker sig dock längre än vad som kan krävas av myndigheter i andra sammanhang. Det innebär att myndigheten inte alltid kan inskränka sin sökning till de register och uppgiftssamlingar som direkt avser den verksamhet eller de ärendeslag från vilka allmänna handlingar begärs ut. Har myndigheten exempelvis sammanställningar som primärt är avsedda att användas i en annan del av verksamheten, men som myndigheten känner till kan användas för att utan större arbetsinsats eftersöka begärda handlingar, bör det ankomma på myndigheten att använda dessa. (HFD 2018 ref 8 – se föregående rubrik)
Detta får anses innebära att myndigheten vid sina efterforskningar ska använda sina befintliga system såsom diarium, ärendehanteringssystem eller annat it-stöd. I första hand används det system som är avsett för den efterfrågade handlingen. I andra hand används andra system som myndigheten vet kan användas för att efterforska den typ av handling som efterfrågas. Myndigheten ska använda sig av de sökmöjligheter som finns i systemen för att efterforska handlingarna.
Praxis talar för att myndigheten inte är skyldig att vidta systemutvecklings- eller programmeringsåtgärder för att söka efter handlingar eller för att skapa nya sökmöjligheter i befintliga it-system. (Se exempelvis HFD 2018 ref. 8, NJA 1998 s. 559, KRNS 3907-20, KRNS 4065-20, KRNJ 263-20, KRNJ 3345-18, KRNS 2675-20, KRNS 8022-20 och KRNS 5326-18.)
Ibland är det svårt att avgöra vad som är efterforskningar och vad som inte är det. Om det går att söka fram de handlingar som efterfrågas i myndighetens system så återstår det oftast bara arbete med att plocka fram, skriva ut eller kopiera handlingar. Detta är inte efterforskningar. Det är däremot inte alltid som Försäkringskassan har specifika sökmöjligheter eller anpassade register för att söka fram de handlingar som sökanden vill ha. Om det krävs ett manuellt arbete för att hitta handlingarna, exempelvis i form av manuell genomgång av ärenden i ärendehanteringssystem eller pappersakt för att hitta de som uppfyller vissa kriterier, så rör det sig om efterforskningar.
Det går inte med säkerhet att säga vad som är för omfattande efterforskningar, det vill säga var gränsen går för hur långt myndighetens skyldighet sträcker sig. Det varierar beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Praxis från senare år talar för att Försäkringskassan
- är skyldig att manuellt gå igenom cirka 1 000 ärenden.
- troligtvis inte är skyldig att manuellt gå igenom cirka 3 000–5 000 ärenden.
- inte är skyldig att manuellt gå igenom cirka 10 000 ärenden.
Sökanden hade begärt att få ta del av fyra beslutsbrev om beviljande av halv sjukersättning, vissa angivna tidsperioder, ett av besluten skulle avse en viss specifik situation. Försäkringskassan framförde att man inte hade några specifika sök- och sammanställningsmöjligheter eller för ändamålet anpassade register för att ta fram de efterfrågade uppgifterna. Det krävdes i stället manuella genomgångar av ärenden för efterfrågade tidsperioder. Kammarrätten bedömde att Försäkringskassan var skyldig att manuellt gå igenom ärenden från en av tidsperioderna (959 ärenden). När det gällde övriga tidsperioder (5 478, 13 144 respektive 11 697 ärenden) ansåg kammarrätten att det rörde sig om efterforskning som Försäkringskassan inte var skyldig att göra. (KRNS 2960-20)
Sökanden hade begärt att få ta del av samtliga domar som avgjorts i domstol i ärenden som rörde nekad ersättning för aktivitetsstöd för åren 2017, 2018 och 2019. Försäkringskassan framförde att man inte hade någon samlad förteckning över det som efterfrågades, några specifika sökmöjligheter eller för ändamålet anpassade register för att ta fram de efterfrågade handlingarna. Delar av det efterfrågade materialet behövde efterforskas i pappersakter i diariesystemet, övriga delar i digitala ärendehanteringssystem. Vad gäller handlingarna i diariesystemet krävdes bland annat manuella genomgångar av akter (uppskattningsvis 300 stycken) för att identifiera de domar som rörde aktivitetsstöd. Vad gäller det digitala ärendehanteringssystemet krävdes bland annat programmeringsåtgärder för att ta fram av ett ”script” (vilket beräknades ta 1–3 timmar) för att få fram listor med relevanta ärenden och sedan manuella genomgångar av uppskattningsvis åtminstone 1 000 ärenden. Även om dessa efterforskningar vidtogs skulle de domar som skulle kunna identifieras inte motsvara begäran om att ta del av samtliga domar. Det rörde sig alltså om omfattande efterforskningsåtgärder i form av programmeringsåtgärder och manuella efterforskningar. Kammarrätten instämde i Försäkringskassans bedömning att en sådan omfattande efterforskningsinsats gick utöver det som en myndighet var skyldig att göra. (KRNS 4065-20)
Sökanden hade begärt att få ta del av alla handlingar där Försäkringskassan hade ansökt om verkställighet av underhållsbidrag enligt rådets förordning (EG) nr 4/2009. Enligt Försäkringskassan skulle det krävas en manuell genomgång av över 10 000 ärenden för att kunna identifiera de efterfrågade handlingarna. Enligt kammarrätten var detta efterforskningsåtgärder av sådan omfattning att de gick utöver vad myndigheten är skyldig att utföra. (KRNS 8599-18)
Sökanden hade bland annat begärt att få uppgifter om hur hennes bank-id använts. Försäkringskassan uppskattade att det skulle ta en medarbetare sju veckor att efterforska uppgifterna. Kammarrätten gjorde samma bedömning som Försäkringskassan – att det rörde sig om sådana omfattande efterforskningar som Försäkringskassan inte var skyldig att göra. (KRNS 4508-19)
Sökanden hade begärt att få ta del av samtliga handlingar om personer som beviljats assistansersättning och personliga assistenter som Försäkringskassan skickat till samtliga banker under en viss tidsperiod. Kammarrätten konstaterade att begäran var preciserad på ett visst sätt och avsåg en viss tidsperiod. Försäkringskassan hade dock uppgett att man inte registerför i vilka ärenden det begärs in uppgifter från banker. Enligt Försäkringskassan skulle det därför krävas en manuell genomgång av samtliga utredningar under perioden, vilka uppgår till drygt 3 000, för att ta fram de efterfrågade handlingarna. Kammarrätten bedömde att det rörde sig om efterforskningsåtgärder av sådan omfattning att de gick utöver vad Försäkringskassan är skyldig att utföra. (KRNS 868-21)
Sökanden hade begärt att få kopior av samtliga mejl som har skickats mellan Försäkringskassan och Inspektionen för vård och omsorg, under perioden 1 januari- 31 december 2020. Kammarrätten konstaterade att det rörde sig om tydligt beskrivna handlingar. Försäkringskassan uppgav i sitt beslut att myndigheten inte har några tekniska hjälpmedel som möjliggör en sökning i samtliga anställdas e-postlådor samtidigt för att ta fram de efterfrågade handlingarna. För att identifiera och ta fram handlingarna skulle varje medarbetares mejllåda behöva genomsökas en i taget. Det rörde sig om cirka 14 000 e-postlådor och tidsåtgången för att hantera varje e-postlåda beräknas till i genomsnitt 3,5 timmar. Kammarrätten bedömde att det rörde sig om sådan omfattande efterforskning som en myndighet inte är skyldig att utföra. (KRNS 2867-21)
Omfattande efterforskningar handlar om att leta efter handlingar, inget annat. Det handlar inte om att det tar lång tid att eller är svårt att ta ställning till om handlingarna kan lämnas ut, för det finns ingen begränsning i hur mycket arbete en myndighet måste lägga på sådant. Det handlar inte heller om att det tar långt tid eller är svårt att kopiera handlingarna och maskera uppgifter i dem. Att sådant arbete är omfattande är inte grund för avslag (läs mer i avsnitt 7.4).
Det är också viktigt att skilja mellan vad som är för omfattande efterforskningar och en arbetsinsats som kräver mer än rutinbetonade åtgärder (som beskrivits i avsnitt 2.2.3). Det är inte korrekt att avslå en begäran om att ta del av en pappershandling eller färdig elektronisk handling med hänvisning till att det skulle krävas mer än rutinbetonade åtgärder att leta fram den. Det måste i stället röra sig om för omfattande efterforskningar, det vill säga betydligt mer omfattande arbete än vad som anses utgöra rutinbetonade åtgärder.
Tidigare var Försäkringskassan förhindrad att använda vissa sökbegrepp för att efterforska handlingar i kärnverksamheten (Lenberg m.fl. JUNO version 21, kommentaren till 2 kap. 7 § TF, SOU 2001:3 s. 145, SOU 2010:4 s. 146 och 285 samt KRNS 6015-18). Sedan den 15 februari 2024 har vi en ny sökbegränsningsregel i 114 kap. 12 § SFB. Den nya regeln utgår från syftet med sökningen och tillåter sökningar i vissa situationer när det gäller känsliga personuppgifter om hälsa. Exempelvis får vi göra sökningar på uppgift om förmån för att handlägga ärenden. Du kan läsa mer om sökbegränsningsregeln i avsnitt 9.7.3.
Det måste anses oklart i vilken utsträckning den nya sökbegränsningsregeln påverkar möjligheterna att göra sökningar för att efterforska handlingar vid begäran om utlämnande av allmän handling. Det finns situationer då en begäran skulle kunna uppfattas kräva sökningar ”i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter” och alltså träffas av sökbegränsningsregeln. Exempelvis en begäran om att ta del av alla beslut för personer som beviljats sjukpenning och som har en viss diagnos. I avvaktan på ledning från praxis kan sådana situationer lösas med ledning av den så kallade likställighetsprincipen (prop. 2001/02:70 s. 16) och regeringens tolkning av hur sökbegränsningsregeln ska tillämpas i förhållande till begränsningsregeln i 2 kap. 7 § TF (som beskrivs i avsnitt 2.2.3).
Om vi får göra sökningen för interna syften, får vi också göra dem för att söka fram en handling som begärs utlämnad. Vi får alltså göra sökningar på uppgift om förmån för att efterforska handlingar. Men vi får inte göra det om det handlar om känsliga personuppgifter om exempelvis etniskt ursprung, politiska åsikter eller religion.
Läs mer om Försäkringskassans sökbegränsningar i avsnitt 9.7.3.
Sökanden hade begärt all mejlkorrespondens mellan Försäkringskassan och Inspektionen för vård och omsorg under en angiven tidsperiod. Försäkringskassan bedömde att mejlen inte var allmän handling då det krävdes mer än rutinbetonade åtgärder för att få fram handlingarna. Kammarrätten anförde att begäran avsåg färdiga elektroniska handlingar och att sådana handlingar förvaras hos en myndighet även om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga. Det var därför inte riktigt att avslå begäran med hänvisning till bestämmelsen om sammanställningar i 2 kap. 6 § andra stycket TF. Målet återförvisas till Försäkringskassan för ny prövning. (KRNS 1272-21)
Försäkringskassan hade avslagit en begäran om att få ta del av vissa beslut om sjukpenning med hänvisning till att det inte var tillåtet att söka fram uppgifterna. Kammarrätten uttalade att förbud för en myndighet att använda vissa sökbegrepp vid sökningen efter handlingarna saknar betydelse för frågan om färdiga elektroniska handlingar är förvarade hos myndigheten eller inte. Det gäller även för konventionella handlingar. Sådana begränsningar i myndighetens befogenhet att göra sökningar kan dock begränsa möjligheterna, rent praktiskt, att identifiera och eftersöka handlingarna. Målet återförvisades till Försäkringskassan för att ta ställning till, bland annat, om de efterfrågade besluten gick att identifiera och efterforska. (KRNS 6015-18)
Sökanden hade begärt att få ta del av handlingar i ärenden där Försäkringskassan bedömt suicid som arbetsskada. Av Försäkringskassans beslut och kammarrättens domskäl framgår att Försäkringskassan saknade möjlighet att söka fram de efterfrågade handlingarna på elektronisk väg, eftersom man var förhindrad att använda vissa sökbegrepp för att söka fram handlingarna. Det skulle krävas omfattande arkivforskning för att söka fram handlingarna eftersom man skulle behöva söka igenom ett mycket stort antal ärenden manuellt. Det gick inte att fullt ut bedöma vilken arbetsinsats som skulle krävas för att hitta de handlingar som begärdes utlämnade, men det kunde konstateras att arbetsinsatsen skulle vara mycket omfattande. Mot den bakgrunden ansåg kammarrätten att de åtgärder som behövde vidtas var alltför omfattande för att Försäkringskassan skulle ha skyldighet att efterforska de efterfrågade handlingarna. Kammarrätten avslog överklagandet. (KRNS 2020-21)
7.6 Skyldighet att lämna ut en maskerad handling
Om det finns uppgifter i en handling som omfattas av sekretess har sökanden rätt att ta del av handlingen, men de aktuella uppgifterna ska maskeras (läs mer om maskering i riktlinjerna [2011:7] för utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter).
Om alla uppgifter i en handling omfattas av sekretess och ska maskeras finns det ingen skyldighet att lämna ut handlingen. Det finns nämligen ingen skyldighet att lämna ut ett tomt papper. Myndigheten är inte heller skyldig att lämna ut en handling som efter maskering av alla sekretessbelagda uppgifter inte längre har något egentligt innehåll. Så kan vara fallet om allt som återstår är uppgifter om sidnummer, datum, lösryckta ord eller meningar som inte ger någon bild av handlingarnas egentliga innehåll. (Bohlin 2015, s. 115, RÅ 1989 ref. 111 och HFD 2017 not. 7.)
7.7 Hur och när en allmän handling ska lämnas ut
2 kap. 15 § TF
Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället på ett sådant sätt att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan en handling inte tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.
En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället, om det möter betydande hinder. Detsamma gäller en upptagning som avses i 3 §, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet.
2 kap. 16 § TF
Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. En myndighet är inte heller skyldig att framställa en kopia av en karta, ritning eller bild eller av en upptagning som avses i 3 § och som inte är en upptagning för automatiserad behandling, om det skulle innebära svårigheter och handlingen kan tillhandahållas på stället.
En begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt.
I Försäkringskassans riktlinjer (2011:7) för utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter finns mer praktisk information om hur Försäkringskassan lämnar ut kopior av handlingar vid en begäran.
7.7.1 Lämna ut en handling på stället
Om en handling är allmän och offentlig ska sökanden genast eller så snart som möjligt få ta del av den på stället så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.
Att lämna ut en handling på stället innebär att den sökande tar del av handlingen som sådan där den finns, exempelvis i myndighetens lokaler, över disk eller via en bildskärm där. På Försäkringskassan handlar det normalt om att lämna ut handlingar på en av våra olika kundmötesplatser. Av TF följer ingen skyldighet att tillhandahålla en handling på ett annat ställe inom en myndighet än där myndigheten förvarar den (RÅ 2007 ref. 68).
Hur snart ska handlingen lämnas ut?
En allmän handling som inte omfattas av sekretess ska lämnas ut genast eller så snart det är möjligt, vilket i princip betyder omedelbart (Norström 1999, s. 215). Normalt sett ska en handling lämnas ut medan den sökande väntar. Om det är motiverat kan den lämnas ut under dagen eller påföljande dag.
Huvudregeln är alltså att utlämnandet ska ske utan dröjsmål. Vissa omständigheter kan dock motivera ett undantag från huvudregeln så att utlämnandet i stället sker efter ett visst dröjsmål, men så snart det är möjligt. Skäl för dröjsmål kan vara tillfälliga hinder i myndighetens arbete. En begäran kan till exempel gälla en stor mängd handlingar eller handlingar som förvaras på skilda ställen. Ett annat skäl till att handlingar inte kan lämnas ut omedelbart är att prövningen av själva utlämnandefrågan tar en viss tid. Myndigheten måste ges tid att bedöma om handlingen är allmän och om den omfattas av sekretess. Myndigheten måste även få tid att administrera utlämnandet, bland annat att maskera uppgifter som omfattas av sekretess. (Bohlin 2015, s. 117 f.)
Omständigheten att det är arbetsamt eller stör det ordinarie arbetet att ta fram begärda handlingar eller uppgifter kan alltså påverka sättet och tiden för tillhandahållandet, men det kan inte åberopas till stöd för att vägra att lämna ut dem (jfr avsnitt 7.4).
Ett annat exempel på hinder är att en handling behövs för pågående behandling av ett ärende som inte kan vänta (Norström 1999, s. 211).
Arbetet med att avskilja de sekretessbelagda delarna kan kräva betydande arbetsinsatser och ta lång tid i anspråk. I likhet med arbetet med att ta fram handlingar kan avskiljandet visserligen påverka sättet och tidpunkten för tillhandahållandet av offentliga delar, men det kan inte åberopas till stöd för att vägra att lämna ut dessa delar (JO:s dnr 655-1993).
På vilket sätt ska handlingen lämnas ut?
Sökanden har rätt att (utan avgift) få ta del av handlingen på stället på ett sådant sätt att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.
En myndighet bestämmer över på vilket sätt en handling lämnas ut. Exempelvis kan inte en sökande med stöd av TF kräva att en upptagning ska visas på en bildskärm om Försäkringskassan i stället tillhandahåller en utskrift av upptagningen. Det enda kravet är att handlingen är läsbar.
En sökande som tar del av handling på stället har rätt att själv kopiera handlingen, eftersom den får skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Det är alltså inte möjligt att hindra en sökande från att exempelvis fotografera, skriva av eller med en egen medhavd scanner kopiera en allmän handling som hen har fått ta del av på stället (jfr JO:s dnr 2261-2015). Däremot har en enskild aldrig rätt att låna med sig en allmän handling. Vad gäller utlämnande av kopia mot avgift se avsnitt 7.7.2.
Det finns ingen rätt enligt 2 kap. TF att på egen hand ta del av eller göra sökningar i automatiserade register eller handlingar hos myndigheten (RÅ 79 2:34 och RÅ 80 2:42). Av OSL följer däremot ett särskilt ansvar för myndigheten att anordna sin automatiserade behandling av uppgifter så att man beaktar det intresse enskilda kan ha av att själv använda tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av handlingarna (4 kap. 1 § första stycket 4 OSL). Det som avses är presentationsterminaler, det vill säga utrustning där den enskilde kan ta del av handlingar men inte radera eller ändra dem. Om myndigheten har den typen av tekniska hjälpmedel, så finns det en rätt för enskilda att på begäran och under vissa förutsättningar använda det (6 kap. 6 § OSL). Tillgången till en sådan presentationsterminal kan begränsas bland annat med hänvisning till arbetets behöriga gång och med hänsyn till sekretess. Försäkringskassan har ingen presentationsterminal där allmänheten kan ta del av handlingar i diarium eller ärendehanteringssystem.
Om en handling som ska lämnas ut på stället innehåller både offentliga och sekretessbelagda uppgifter ska sökanden få del av handlingens offentliga delar på en kopia eller avskrift. Sekretessbelagda uppgifter maskeras.
Begränsningar i myndighetens skyldighet
En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället om det möter betydande hinder, till exempel brist på disponibla lokaler eller risk för att handlingen skadas. Den sökande har då rätt att avgiftsfritt få handlingen i kopia eller avskrift (Norström 1999, s. 215–216). Betydande hinder kan också bestå i att handlingen just när den begärs utlämnad används i myndighetens arbete (JO:s dnr 2840-1989).
Ibland kan det hända att en sökande inte riktigt vet vart hen ska vända sig för att få ut handlingar eller uppgifter. Det kan också bli aktuellt för flera myndigheter att pröva utlämnandet av en och samma handling. Skyldigheten att pröva frågan om utlämnande gäller den myndighet den sökande har vänt sig till. När det gäller just upptagningar finns ingen skyldighet att tillhandahålla en sådan handling på stället om den sökande utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet (2 kap. 15 § andra stycket TF). Beträffande upptagningar för automatiserad behandling finns alltså viss möjlighet att hänvisa den sökande till en annan myndighet (Lenberg m.fl. JUNO version 21, kommentaren till 2 kap. 12 § TF).
7.7.2 Lämna ut en kopia av en allmän handling
Den som vill ta del av en allmän handling har också rätt att mot en avgift få en kopia eller avskrift av en handling till den del den är offentlig.
Hur snart ska handlingen lämnas ut?
När det gäller att lämna ut kopior är kravet på skyndsamhet inte lika strängt som vid utlämnande på stället, men i praktiken ska en begäran om kopior behandlas lika skyndsamt. Kopior bör expedieras samma dag (JO:s dnr 2504-1996). Även för kopior gäller dock att någon eller några dagars fördröjning kan godtas om det är nödvändigt. Utrymmet för detta är ganska begränsat. Ett visst dröjsmål är dock ofrånkomligt om begäran gäller eller fordrar genomgång av ett omfattande material (JO:s dnr 4586-2005). Om en begäran gäller en större mängd handlingar måste en myndighet få tillräcklig tid för att få fram kopiorna (Norström 1999, s. 218).
På vilket sätt ska handlingen lämnas ut?
Sökanden har rätt att mot en avgift få en avskrift eller kopia av en allmän handling, till den del handlingen får lämnas ut. Uppgifter som omfattas av sekretess ska maskeras.
En myndighet ska ta betalt för utlämnande av kopior. När och hur Försäkringskassan tar betalt för kopior framgår av riktlinjerna 2011:7.
Begränsningar i myndighetens skyldighet
Vad gäller begäran om att få en avskrift eller kopia saknas det en sådan begränsning om betydande hinder som finns när det gäller att tillhandahålla en handling på stället. Det betyder att myndighetens skyldighet att lämna ut en avskrift eller kopia i princip är ovillkorlig (jfr HFD 2019 ref. 1).
Det finns ett undantag från rätten att få en avskrift eller kopia. Om det inte följer av lag är myndigheten inte skyldig att lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. Detta är inget förbud mot att lämna ut en elektronisk kopia av en elektronisk handling. Dataskyddsregelverket kan dock utgöra hinder mot att lämna sådana kopior (läs mer i avsnitt 10.2 där det beskrivs vad som gäller när Försäkringskassan lämnar ut handlingar digitalt).
Sedan den 1 augusti 2022 kan enskilda begära tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande. En sådan begäran kan under vissa förutsättningar innebära en rätt att få handlingar eller uppgifter skickade till sig digitalt.
I Försäkringskassans riktlinjer (2011:7) Utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter kan du läsa mer om vad som gäller när enskilda begär att få ta del av handlingar eller uppgifter digitalt.
Du kan läsa mer om begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande i Försäkringskassans IM (2023:071) Begäran om tillgängliggörande av data för Vidareutnyttjande.
7.7.3 Lämna ut uppgifter till enskilda enligt OSL
Myndighetens skyldighet att lämna ut en uppgift ur en allmän handling är inte en skyldighet enligt 2 kap. TF utan följer av OSL (se avsnitt 1.6). Skyldigheten gäller under förutsättning att uppgiftslämnandet inte hindrar arbetets behöriga gång. I det begreppet ligger att en myndighet inte behöver prioritera en begäran framför andra mer brådskande angelägenheter (Norström 1999, s. 219–221). Utlämnandet ska dock hanteras snabbt och med förtur framför andra arbetsuppgifter (se bland annat JO:s dnr 1950-1992). Det ligger i sakens natur att det inte bör ta längre tid att lämna en uppgift än att lämna ut handlingen varifrån uppgiften hämtats (JO 1989/90 s. 371).
Telefonförfrågningar måste besvaras såvida de inte stör arbetet. Det bör dock inte ta längre tid att lämna en muntlig uppgift än det skulle göra att lämna ut själva handlingen (JO:s dnr 953-1988). Om en upplysning per telefon anses hindra arbetet kan man neka den sökande att få uppgiften muntligt. I stället kan hen erbjudas att läsa handlingen på en anvisad plats eller få en kopia skickad till sig.
Andra exempel på när en begäran kan sägas hindra arbetets behöriga gång är om en handläggare håller på med att handlägga det ärende som handlingen hör till eller om den sökandes begäran är så omfattande att det inte är rimligt att myndigheten kan klara den på en gång utan allvarliga störningar av det egna arbetet (Lenberg m.fl. JUNO version 21, kommentaren till 6 kap. 4 §).
Det är ofta svårt att avgöra om det rör sig om en begäran om att ta del av en handling i sig eller en uppgift ur handlingen. På Försäkringskassan hanteras en begäran om att ta del av en allmän handling och en begäran om att ta del av en uppgift i praktiken på samma sätt.
Även om bestämmelserna om uppgiftslämnande inte innehåller något sådant skyndsamhetskrav som finns i TF, så är alltså utgångspunkten att förfrågan ska hanteras skyndsamt.
En förfrågan om uppgifter hanteras enligt Försäkringskassans riktlinjer (2011:7) Utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter.
7.8 Hantering av ett utlämnandeärende
I Försäkringskassans riktlinjer (2011:7) Utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter beskrivs hur en begäran om allmän handling ska hanteras rent praktiskt. Där finns även information om vem som ska hantera ett utlämnandeärende på Försäkringskassan, diarieföring, dokumentation, avgiftsuttag och överklagande.