6 Utredningsskyldighet, bevisbörda och beviskrav
Detta kapitel handlar om Försäkringskassans utredningsskyldighet, om bevisbörda och beviskrav samt om helhetsbedömningen av ärendet.
Försäkringskassans utredningsskyldighet regleras i både FL och SFB.
Läs mer i vägledning (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken om vad som gäller generellt i frågor om utredningsskyldighet, bevisbörda och beviskrav i Försäkringskassans förmånsärenden.
9 § FL Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt.
23 § FL En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.
110 kap. 13 § SFB Den handläggande myndigheten ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Den enskilde är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av denna balk. För sådant uppgiftslämnande gäller även 4 § andra stycket, om inte särskilda skäl talar mot det.
6.1 Försäkringskassans utredningsskyldighet
Utredningsskyldigheten regleras i förvaltningslagen och i 110 kap. SFB. Försäkringskassan har enligt bestämmelserna en omfattande utredningsskyldighet, vilket innebär att det är vi som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ärendet blir sådant att det är möjligt att fatta ett beslut som överensstämmer med de faktiska förhållandena (ett materiellt riktigt beslut). De förhållanden som behöver utredas hör ihop med de villkor som ska vara uppfyllda för att kunna bevilja bidrag till arbetshjälpmedel.
Utredningsskyldigheten innebär dock inte att Försäkringskassan i varje ärende behöver sköta utredningen helt själv, utan den sökande har ett ansvar att medverka i utredningen så att de uppgifter som har betydelse för bidraget kommer in till Försäkringskassan. I ärenden om bidrag till arbetshjälpmedel kan sådana uppgifter vara uppgifter om funktionsnedsättningen eller sjukdomen (medicinskt underlag), kostnader för arbetshjälpmedlet (offert) och uppgift om yttrande från den berörda arbetstagarorganisationen (om det är arbetsgivaren som är den sökande).
Om den sökande inte kommer in med tillräckliga uppgifter ingår det i vår utredningsskyldighet att på ett tydligt sätt tala om hur den sökande kan komplettera eller förtydliga. Det ingår också att ställa frågor till den sökande, eller till andra som kan ha relevanta uppgifter att lämna.
Försäkringskassan ska utreda ärendet tills det är tydligt hur det faktiskt förhåller sig med de omständigheter som har betydelse för rätten till bidrag till arbetshjälpmedel. Utredningen är tillräcklig när vi har de uppgifter som behövs och när vi har följt upp de indikationer som finns som kan ha betydelse för ärendet. Det är först då som Försäkringskassan kan fatta ett materiellt riktigt beslut.
6.2 Ärendets beskaffenhet påverkar utredningsskyldigheten
Vilka utredningsåtgärder som är aktuella beror på ärendets beskaffenhet. Med ärendets beskaffenhet menas vad ärendet handlar om, dess karaktär, omständigheterna i det enskilda fallet och den sökandes förutsättningar att bevaka sina intressen. Det är viktigt att vi i varje enskilt ärende bedömer hur omfattande utredningsåtgärder som krävs från Försäkringskassan eftersom det ena ärendet inte är det andra likt.
6.3 Så påverkar bevisbördan utredningen
Ofta kan Försäkringskassan genom utredningen i ärendet klarlägga de relevanta faktiska förhållandena med tillräcklig säkerhet för att kunna avgöra om den sökande har rätt till bidrag till arbetshjälpmedel. Det finns dock situationer när vi inte kan få klarhet i alla relevanta omständigheter. Om den sökande inte medverkar eller inte lämnar in tillräckliga underlag, och Försäkringskassan har försökt men inte kunnat ta reda på uppgifter, kan ärendet behöva avgöras trots att alla omständigheter inte är helt klarlagda. I en sådan situation får den sökandes bevisbörda betydelse.
Det är en allmän förvaltningsrättslig princip att den som ansöker om en förmån ska visa att hen uppfyller förutsättningarna för att beviljas förmånen. Den sökande har alltså bevisbördan och ansvarar för att komma in med den utredning som visar att en viss omständighet finns. Samtidigt har Försäkringskassan ett ansvar för att ärendena blir tillräckligt utredda, och en skyldighet att begära komplettering av andra uppgifter om arbetshjälpmedlet som behövs för att utredningen ska gå framåt. Om det till exempel inte går att få en tillräckligt tydlig bild av den försäkrades funktionsnedsättning behöver Försäkringskassan efterfråga de uppgifter som saknas.
Om Försäkringskassan har efterfrågat och gjort rimliga försök att få in uppgifterna men det fortfarande finns oklarheter kan det bli aktuellt att avslå ansökan, trots att omständigheterna inte är klarlagda. Det är dock bara i de fall då ärendet har utretts på det sätt som dess beskaffenhet kräver som en ansökan kan avslås på grund av att utredningen inte ger stöd för att det finns rätt till bidrag till arbetshjälpmedel.
6.4 Beviskrav – hur stark bevisningen ska vara
Beviskrav handlar om hur säkra uppgifterna i ett ärende sammantaget behöver vara för att en förmån ska kunna beviljas. I Försäkringskassans vägledning 2004:7 Förvaltningsrätt i praktiken beskrivs olika nivåer av beviskrav. I ärenden om bidrag till arbetshjälpmedel ska ett beviskrav som motsvarar sannolikt användas när det gäller ansökningsärenden. Det är det beviskrav som gäller generellt inom socialförsäkringen när det inte finns särskilda regler om att ett annat beviskrav ska gälla. Om det gäller ett återkrav så finns ett annat beviskrav, se vägledning 2005:3 Återkrav.
Beviskravet sannolikt kan beskrivas så att det vid en helhetsbedömning av alla relevanta omständigheter i ärendet inte har kommit fram någon anledning att ifrågasätta den sökandes uppgifter. De skäl som talar för att den sökande har rätt till en förmån bör alltså framstå som i vart fall starkare än de skäl som talar för motsatsen.
6.5 Värdera uppgifterna i utredningen och gör en helhetsbedömning
När de relevanta omständigheterna är utredda ska vi göra en helhetsbedömning av ärendet. I helhetsbedömningen ska vi väga samman och värdera samtliga relevanta uppgifter och underlag i ärendet, och bedöma om det är tillräckligt säkert att villkoren är uppfyllda för att få bidraget. De uppgifter och underlag som den sökande har lämnat, och det som Försäkringskassan utrett eller hämtat in från andra, ska alltså vägas samman och tas hänsyn till.
Olika slags uppgifter och underlag kan väga olika tungt i utredningen, det vill säga tala med olika styrka för att en viss omständighet finns och för att ett visst villkor är uppfyllt:
- Läkares bedömningar i medicinska underlag väger naturligtvis tungt i fråga om medicinska omständigheter, såsom om den försäkrade har en funktionsnedsättning och vilka konsekvenser funktionsnedsättningen kan få.
- Uppgifter som den sökande (den försäkrade eller arbetsgivaren) har lämnat ska ingå i helhetsbedömningen. Den sökandes uppgifter kan fylla ut och komplettera de uppgifter som finns i till exempel ett läkarutlåtande.
- När det gäller underlag eller uppgifter från någon annan än ovan kan det vara svårare att bedöma vilket värde som ska fästas vid uppgifterna. Vilken tyngd uppgifterna får beror bland annat på vem det är som yttrar sig, vad hen yttrar sig över och vilken kännedom eller expertis som hen har i frågan.
I beslutet ska det redovisas hur uppgifterna och underlagen har värderats.
Vägledning 2004:7 Förvaltningsrätt i praktiken beskriver utförligt vad som gäller i frågor om utredningsskyldighet, bevisbörda och beviskrav i Försäkringskassans förmånsärenden.