1 Allmänt om Försäkringskassans hantering av skadestånd

Den som anser att staten har orsakat en skada till följd av brister i sin verksamhet kan kräva skadestånd från staten. Det kan exempelvis handla om att en enskild har lidit en ekonomisk skada till följd av att staten har agerat felaktigt i handläggningen av ett ärende.

Den enskilde kan stämma staten i allmän domstol och få sin sak prövad i den ordning som gäller för tvistemål. Men att driva en process i allmän domstol kan bli kostsamt. För att en enskild inte ska riskera att behöva bekosta en domstolsprocess har regeringen gett JK och vissa myndigheter som Försäkringskassan möjlighet att fatta beslut om rätten till skadestånd, enligt handläggningsförordningen.

Prövningen sker enligt civilrättsliga principer eftersom skadeståndshanteringen är ett förenklat förfarande jämfört med en prövning i allmän domstol. Ett beslut om skadestånd är ett partsbesked. Partsbeskedet är ett uttalande om Försäkringskassans inställning i skadeståndsfrågan, som vi gör som företrädare för staten i ett civilrättsligt förfarande. När vi har en roll som utgår från en sådan ordning är den enskilde inte att betrakta som part i ärendet hos oss. Förvaltningslagens (2017:900) (FL) bestämmelser om till exempel partsinsyn, utredningsansvar och kommunicering är därför inte tillämpliga vid skadeståndshanteringen. Reglerna om god förvaltning (5–8 §§ FL) gäller däremot vid handläggningen. Övriga bestämmelser kan dock ge viss ledning i handläggningen.

Beslutet om skadestånd reglerar inte tvisten slutligt mellan staten och den enskilde, utan den enskilde kan väcka talan i allmän domstol om samma skadeståndsanspråk. Den enskildes rätt är därmed skyddad på det sättet. (Jfr prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag s. 53–56 och 79)

Skadeståndshanteringen är frivillig, det vill säga staten har ingen skyldighet att pröva en begäran om skadestånd (jfr 6 § andra stycket handläggningsförordningen och prop. 2016/17:180 s. 55). Det är därför upp till JK och Försäkringskassan att bestämma om begäran ska prövas. I de allra flesta fall prövar vi begäran men vi kan avstå om till exempel begäran är för otydlig för att kunna prövas i sak, se kapitel 4.

Skadeståndshanteringen är skriftlig. Försäkringskassan prövar därför inte heller en begäran om den kräver muntlig handläggning eller bevisning utan den enskilde får då i stället ansöka om stämning hos allmän domstol. Vi får ställa krav på att handläggningen ska vara skriftlig eftersom hanteringen är frivillig. (Jfr 9 § andra stycket FL och JK:s beslut den 2 september 2005 med dnr 1628-04-40)

Vid hantering av skadestånd har skadeståndslagen (1972:207) (SkL) en central roll. Lagen innehåller ett antal skadeståndsrättsliga regler av grundläggande och allmän natur, men den är inte uttömmande. Den kompletteras med flera oskrivna skadeståndsrättsliga principer som har utvecklats i rättstillämpningen, som alltså fyller ut lagen där den inte innehåller några uttryckliga bestämmelser. Ett exempel på det är reglerna om så kallat adekvat orsakssamband i avsnitt 5.3.3. (Prop. 1972:5 med förslag till skadeståndslag m.m. s. 448) Utöver SkL kan även flera andra regelverk bli aktuella att tillämpa vid skadeståndshanteringen, till exempel dataskyddsförordningen och Europakonventionen.

1.1 Begäran om skadestånd

En begäran om skadestånd ska göras skriftligen. Något krav på att begäran ska vara undertecknad finns dock inte. Av begäran ska framgå

• på vilket sätt Försäkringskassan har gjort fel eller varit försumlig
• när felet har uppstått eller när Försäkringskassan har varit försumlig
• vilken skada felet eller försumligheten har medfört för den enskilde
• vilken ersättning den enskilde begär och hur den har beräknats
• den enskildes namn, personnummer, adress och andra kontaktuppgifter.

Det krävs i regel också att den enskilde lämnar in ett skriftligt underlag som styrker skadan och ersättningsanspråket, till exempel kvitton. Läs mer om bevisbördan och beviskravet i avsnitt 1.3.

Den enskilde väljer själv om hen vill skicka sin begäran om skadestånd till JK eller till Försäkringskassan. Om Försäkringskassan får en begäran som ska prövas av JK så överlämnar vi begäran till JK.

1.2 Prövning av JK eller av Försäkringskassan

Vem som ska pröva skadeståndsbegäran beror på vilket fel som den enskilde påstår att Försäkringskassan har gjort. Om det faktiskt finns grund eller inte för att det förekommit ett sådant fel saknar betydelse. Skadeståndsbegäran kan ofta vara oklar och Försäkringskassan får då tolka vad den enskilde menar att felet är. De olika skadeståndsgrundande felen beskrivs i kapitel 2.

3 § handläggningsförordningen

Justitiekanslern handlägger anspråk på ersättning med stöd av […] 2 kap. 1 § eller 3 kap. 1, 2 eller 4 § skadeståndslagen (1972:207), om anspråket grundas på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut, […] artikel 82 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och 7 kap. 1 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, […] Justitiekanslern handlägger också andra anspråk på ersättning som grundas på ett påstående om överträdelse av unionsrätten. […]

5 § handläggningsförordningen

De förvaltningsmyndigheter som anges i bilagan till denna förordning handlägger andra anspråk än de som anges i 3 […] §§, om anspråket avser en skada som har inträffat inom myndighetens verksamhetsområde. I andra fall handläggs sådana anspråk av Justitiekanslern.

7 § handläggningsförordningen

En förvaltningsmyndighet som handlägger anspråk på ersättning som framställs med stöd av skadeståndslagen (1972:207), […] ska samråda med Justitiekanslern, om ärendet är av principiell natur eller av stor ekonomisk betydelse. När det gäller åtaganden för staten att betala högre ersättning än 250 000 kronor ska myndigheten alltid samråda med Justitiekanslern. […]

JK prövar en begäran om skadestånd bland annat när den enskilde hävdar beslutsfel eller underlåtenhet att meddela beslut och när hen hävdar fel enligt dataskyddsförordningen eller Europakonventionen. När den enskilde hävdar dröjsmål i handläggningen prövar JK också den begäran, även om det inte uttryckligen framgår av 3 § handläggningsförordningen. JK anser att det finns skäl som talar för detta eftersom uttrycket underlåtenhet att meddela beslut kan omfatta även andra fall av långsam handläggning (JK:s beslut den 13 juni 2018 med dnr 5734-17-4.3).

Försäkringskassan handlägger en begäran om skadestånd som handlar om fel som inte ska hanteras av JK, exempelvis handläggningsfel eller informationsfel, då vi är angivna i bilagan enligt 5 § handläggningsförordningen. Om ett ärende är av principiell natur eller om vi beviljar skadestånd med belopp högre än 250 000 kronor är vi skyldiga att först samråda med JK.

Om den enskilde hävdar att Försäkringskassan har gjort sig skyldig till flera olika fel och något av dessa fel ska hanteras av JK, prövar JK skadeståndsbegäran i sin helhet. Begäran delas alltså inte upp mellan oss.

10 § handläggningsförordningen

Justitiekanslern får uppdra åt en annan myndighet att fullgöra de uppgifter som Justitiekanslern har enligt denna förordning. Justitiekanslern får även ta över handläggningen av ärenden som avses i förordningen.

JK har gett Försäkringskassan i uppdrag att handlägga skadeståndsbegäran när den enskilde har begärt omprövning av, eller överklagat, vårt beslut och beslutet därmed inte har vunnit laga kraft (JK:s beslut den 5 mars 2012 med dnr 1533-12-40). Det innebär att Försäkringskassan alltid ska handlägga en begäran om skadestånd om den är för tidigt väckt. Vi hanterar då begäran oavsett vilket fel det gäller. JK handlägger därmed dessa ärenden först när det är aktuellt med en prövning i sak. Läs mer om hanteringen av en för tidigt väckt begäran i avsnitt 4.2.

JK kan besluta i alla slags ärenden. Försäkringskassan kan välja att lämna över begäran till JK för prövning om ett ärende är särskilt svårbedömt, även om ärendet egentligen ska prövas av oss. Ett beslut fattat av JK kan nämligen ge ledning för den fortsatta tillämpningen. Vi har exempelvis överlämnat ärenden när den enskilde hävdat brott mot tystnadsplikten där bedömningen har varit av mer komplex karaktär. Vi överlämnar begäran på samma sätt som i ärenden som JK alltid ska pröva, se avsnitt 8.1.

1.3 Bevisbörda, beviskrav och utredningsansvar

Prövningen av en skadeståndsbegäran enligt handläggningsförordningen utgår från samma civilrättsliga principer som prövningen i ett tvistemål i allmän domstol. Den enskilde har som huvudregel bevisbördan för att samtliga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda. Beviskravet i skadeståndsärenden är högre än i socialförsäkringsärenden. Kravet är ofta att en aktuell omständighet ska vara styrkt. Det gäller exempelvis att oaktsamhet och orsakssamband finns, eller att en skada har uppstått. Beviskravet kan dock variera och i vissa fall kan den enskilde ges vissa bevislättnader. Om den enskilde har uppfyllt det beviskrav som gäller men Försäkringskassan anser att det exempelvis finns ursäktande omständigheter, har vi bevisbördan för våra invändningar. (Jfr J. Hellner och M. Radetzki, Skadeståndsrätt, 2023 Version 12 JUNO s. 141 f., B. Bengtsson och E. Strömbäck, Skadeståndslagen – en kommentar, 5 juni 2023 Version 8 JUNO, kap. 1:1.6. och R. Nordh, Bevisrätt B – bevisbörda och beviskrav, 2019 Version 2 JUNO s. 92 ff.)

Att det är den enskilde som ska bevisa sin rätt till skadestånd präglar hela handläggningen. Försäkringskassan ska endast pröva rätten till skadestånd utifrån de specifika grunder och skador som den enskilde hänvisar till och som alltså utgör prövningsramen i ärendet. Den enskilde ska också hänvisa till relevanta handlingar och andra underlag som ligger till grund för anspråket. Det ska till exempel framgå vilket ärende som avses eller när i tid en viss information har lämnats.

Försäkringskassan ska inte utreda och justera brister i skadeståndsbegäran. Vi ska lägga till de underlag som finns hos oss i skadeståndsärendet om den enskilde hänvisar till dem, men vi ska inte på eget initiativ leta efter handlingar. Vi ska inte heller på eget initiativ utreda vilka möjliga fel och försummelser som kan ha skett i exempelvis det ärende som den enskilde hänvisar till. Utredningsansvaret enligt FL gäller inte i skadeståndshanteringen, se kapitel 1.

I vissa situationer kan vi behöva begära in ett förtydligande från den enskilde. Det kan vara aktuellt till exempel när begäran är så otydlig att det inte går att tolka vad den enskilde vill. Läs mer om det i avsnitt 4.3.

1.4 Offentlighet och sekretess i skadeståndsärenden

40 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL)

Sekretess gäller i verksamhet som avser skadereglering för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Uppgifterna i ett skadeståndsärende hos Försäkringskassan har ett visst sekretesskydd. För att sekretess ska gälla för en viss uppgift krävs dock att det kan antas att den enskilde lider betydande men om uppgiften lämnas ut. Det är alltså bara särskilt känsliga uppgifter som kan hemlighållas. Ett exempel på sådana uppgifter är integritetskänsliga uppgifter i läkarintyg. (Jfr prop. 2003/04:93 Några frågor om sekretess, m.m. s. 91)

Försäkringskassans beslut om skadestånd är dock helt offentliga. Av integritetsskäl skriver vi därför inte personnummer eller personnamn i beslutet, varken på den enskilde eller andra personer som hen pekar ut. Den enskildes namn anges endast i adressfältet i vårt beslut. Vi ska av samma skäl även undvika att skriva ut andra känsliga uppgifter, exempelvis diagnoser. Försäkringskassans diarienummer ska dock framgå av beslutet.

Detsamma gäller i våra yttranden till JK. JK har egna sekretessregler för sina ärenden, som gäller för handlingar som vi lämnar över dit. Uppgifter i handlingar som har upprättats hos oss med anledning av JK:s verksamhet, till exempel våra yttranden, omfattas som utgångspunkt inte av sekretess hos JK. Om en uppgift som finns hos Försäkringskassan omfattas av en sekretessbestämmelse hos oss, gäller dock samma sekretess för uppgiften när den har lämnats över till JK. (42 kap. 1 och 4 §§ OSL)