3 Är förordningens bestämmelser om familjeförmåner tillämpliga?
Det här kapitlet handlar om hur ett ärende om familjeförmåner kan starta hos Försäkringskassan. Det beskriver vad Försäkringskassan behöver utreda och bedöma för att konstatera om förordningens bestämmelser om familjeförmåner är tillämpliga.
3.1 Ansökan
Artikel 60 förordning 987/2009 Förfarande vid tillämpningen av artiklarna 67 och 68 i grundförordningen
- Ansökan om familjeförmåner ska lämnas in till den behöriga institutionen. Vid tillämpning av artiklarna 67 och 68 i grundförordningen ska situationen för hela familjen beaktas som om alla de berörda personerna omfattades av lagstiftningen i den berörda medlemsstaten och var bosatta där, särskilt när det gäller en persons rätt att begära sådana förmåner. När en person som har rätt att begära förmåner inte utnyttjar denna rätt, ska en ansökan om familjeförmåner som inlämnats av den andra föräldern, av en person som betraktas som förälder eller av en person eller institution som är barnets eller barnens vårdnadshavare, beaktas av den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning är tillämplig.
- Den institution till vilken en ansökan lämnas i enlighet med punkt 1 ska granska ansökan utifrån de närmare upplysningar som sökanden har lämnat, med beaktande av alla faktiska och rättsliga förhållanden som kännetecknar sökandens familjesituation.
Bestämmelsen innebär att en ansökan om familjeförmåner ska lämnas in till institutionen i det medlemsland vars lagstiftning personen omfattas av. Institutionen ska då bedöma helhetssituationen för familjen och se det som om alla familjemedlemmar omfattas av lagstiftningen i det berörda medlemslandet och är bosatta där. Det gäller särskilt en persons rätt att begära sådana förmåner.
Det innebär att även en familjemedlem i ett annat medlemsland kan ansöka om familjeförmåner. En sådan ansökan kan göras av den andra föräldern, en person som betraktas som förälder eller av en person eller institution som är barnets eller barnens vårdnadshavare.
Enligt EU-domstolen innebär artikel 60.1 i förordning 987/2009 att det saknar betydelse vilken av föräldrarna som enligt nationell rätt har rätt att ta emot förmånerna. En ansökan som lämnas in av familjemedlemmen, ska beaktas på samma sätt som om personen i det behöriga medlemslandets gjort ansökan om förmåner. (Dom C-378/14 Trapkowski och Hoever och Zachow, C-245/94 och C-312/94, EU:C:1996:379, punkt 37)
Detta innebär att ett medlemsland inte kan skilja på rätten till familjeförmåner enligt förordning 883/2004 mellan personen som bor i det behöriga medlemslandet och familjemedlemmen som inte bor där, när samtliga andra villkor i nationell rätt är uppfyllda. Båda dessa personer kan då anses ha en likvärdig rätt till förmåner.
Försäkringskassan ska därför beakta en ansökan om familjeförmåner från Sverige, oavsett vilken förälder till barnet som har rätt till förmåner från Sverige och som lämnar in ansökan. Det är dock i första hand föräldern som omfattas av svensk lagstiftning och som är försäkrad här, som ska beviljas förmånerna. Läs mer om vem som kan vara mottagare av familjeförmåner i avsnitt 2.2.1.
Edit och Igor är gifta och har tre barn tillsammans. Edit arbetar i Sverige och Igor bor tillsammans med barnen i Tyskland. Försäkringskassan får en vidarebefordrad ansökan från institutionen i Tyskland om att Igor vill ha barnbidrag från Sverige för sina tre barn. Försäkringskassan utreder Edits rätt till familjeförmåner för hennes tre barn från Sverige. Utredningen visar att Edit är förälder och vårdnadshavare för de tre barnen och det finns därför rätt till familjeförmåner för barnen från Sverige. Eftersom Edit är den förälder som är omfattad av svensk lagstiftning, är försäkrad här på grund av sitt arbete och är vårdnadshavare för barnen, ska barnbidraget beviljas och betalas ut till henne.
Anna och Anders har ett gemensamt barn, dottern Erika. Anna bor i Polen med Erika och Anders arbetar i Sverige. Enbart Anna är vårdnadshavare för Erika. Försäkringskassan får en vidarebefordrad ansökan från institutionen i Polen om barnbidrag från Anna. Försäkringskassan utreder Anders rätt till familjeförmåner för Erika från Sverige. Utredningen visar att Anders är förälder till Erika och att det därför finns rätt till familjeförmåner från Sverige. Eftersom Anders inte är vårdnadshavare, kan barnbidrag beviljas och betalas ut till Anna.
3.1.1 Även nationella regler om ansökan gäller
I de flesta medlemsländer krävs att familjen lämnar in en formell ansökan om en särskild förmån. Det räcker alltså inte med att en familj uppfyller de materiella kriterierna för rätten till en familjeförmån från ett medlemsland, de formella kriterierna ska också vara uppfyllda (jfr C-16/09 Schwemmer och C-36/23 Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit). Ett formellt krav kan till exempel vara en skriftlig ansökan.
Om de formella kriterierna för ett förmånsanspråk i ett medlemsland inte är uppfyllda har den institution som har tagit emot en ansökan om familjeförmåner fortfarande ansvar för att informera familjen om den rätt till familjeförmåner som kan finnas från det medlemslandet. Läs om detta nedan i avsnitt 3.3.1.
Det innebär att om Försäkringskassan får in en ansökan om familjeförmåner från ett annat medlemsland och vi har formella krav för en sådan ansökan, så behöver vi informera personen om hur den kan ta tillvara sina rättigheter här. Det kan till exempel handla om att lämna in en kompletterande skriftlig ansökan om bostadsbidrag. Läs mer om ansökningsdagens datum i avsnitt 5.2.2.
Inget krav på ansökan om barnbidrag
Enligt 110 kap. 6 § SFB behöver man inte ansöka om barnbidrag, vilket innebär att en persons rätt till barnbidrag ska prövas utan formell ansökan. Försäkringskassan kan därför inte, med hänvisning till likabehandlingsprincipen i förordning 883/2004, heller kräva att personer som omfattas av förordningen ska ansöka om barnbidrag.
Försäkringskassan ska därför alltid pröva rätten till barnbidrag så fort det kommer in uppgifter om att ett barn som kan ha rätt till familjeförmåner i Sverige finns. Det gäller oavsett om föräldern har rätt till barnbidrag genom bosättning, arbete eller pension, och oberoende av hur Försäkringskassan har fått informationen. När det kommer in en ny impuls spelar det heller ingen roll om Försäkringskassan redan tidigare har fattat ett beslut om barnbidrag.
Retroaktivitetsbestämmelserna för barnbidrag i 15 kap. 14 § SFB utgår ifrån vilket kalenderår den enskilde gör gällande sin rätt till barnbidrag. Eftersom det inte finns något ansökningsförfarande och Försäkringskassan utgår ifrån datumet när uppgiften om att ett barn finns, är det vid det datumet som personen kan anses ha gjort gällande sin rätt till barnbidrag.
Om en ansökan om familjeförmåner har lämnats in i ett annat medlemsland och den vidarebefordras hit, ska den ses som inkommen hit samma datum som den togs emot i det första landet (artikel 68.3 i förordning 883/2004 och artikel 2.3 i 987/2009). I och med att det saknas ansökningsförfarande för barnbidrag ska därför ansökningsdatumet i det andra landet ses som det datum då personen gör anspråk på barnbidrag här.
En bidragsberättigad har rätt att avstå från utbetalning av barnbidraget
Enligt Försäkringskassans tidigare praxis kunde en bidragsberättigad inte avsäga sig barnbidraget. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har i ett avgörande tagit upp frågan om en försäkrad som har rätt till barnbidrag kan avstå från att ta emot bidraget och kommit fram till att hen kan det (HFD 2023 ref 32).
HFD fann att det saknades stöd för att inte tillmötesgå begäran om att barnbidrag inte skulle betalas ut. De uttalade även att en sådan begäran inte påverkar den lagstadgade rätten till barnbidrag. Rätten till bidraget finns alltså kvar även om den ena föräldern avstår från att få bidraget utbetalt. Det innebär också att någon annans rätt till barnbidrag inte påverkas.
Läs mer om hur rättsfallet påverkar tillämpningen av förordning 883/2004 artikel 68 och 68 a i kapitel 5 och 7.
Läs mer om rättsfallet i vägledning (2002:10) Barnbidrag.
3.2 Gränsöverskridande situation är en förutsättning
För att bestämmelserna om familjeförmåner i förordningen ska kunna tillämpas behöver det finnas en familj som är i en gränsöverskridande situation och som ryms inom personkretsen i artikel 2. EU-domstolen har tydliggjort vad som kan ses som en gränsöverskridande situation:
- Om någon person i en arbetstagares familj som omfattas av personkretsen i artikel 2 bor i, arbetar i eller får pension från ett annat medlemsland (jfr C-255/99 Humer, C-115/77, Laumann, REG 1978, s. 805, punkt 5, och C-194/96, Kulzer, REG 1998, s. I-895, punkt 30).
- Ett barns bosättning i ett annat medlemsland, även om barnet är underårigt (jfr C-255/99 Humer).
Läs mer om i vilka gränsöverskridande situationer det blir aktuellt att tillämpa förordningarna och vem som ingår i förordningens personkrets i vägledning (2017:1) Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internationella avtal.
3.2.1 Skillnader mellan medlemsländernas familjemedlemsbegrepp
Utifrån definitionen av familjemedlem i artikel 1.i. i förordning 883/2004 kan medlemsländer ha olika definitioner av familjemedlem. Många länders definitioner bygger på föräldraansvar och andra utgår ifrån om personen bor tillsammans med barnet, så kallad hushållsgemenskap.
De olika definitionerna kan ibland leda till missförstånd mellan medlemsländerna och ställer krav på utredning och tydlig kommunikation mellan Försäkringskassan och det andra medlemslandet.
Försäkringskassans utredning
Eftersom medlemsländerna kan ha olika familjemedlemsbegrepp behöver Försäkringskassan vid sin utredning av om förordning 883/2004, och bestämmelserna om familjeförmåner är tillämpliga, som regel utgå från föräldrarna till barnet. Detta för att se till att rätt person får rätt ersättning och för att kunna tillämpa prioritetsreglerna på rätt sätt. Läs mer om vem som kan ses som familjemedlem i avsnitt 2.2.
3.2.2 Försäkringskassans utredning och bedömning
För att det ska vara möjligt att tillämpa bestämmelserna om familjeförmåner i förordning 883/2004, så ska det finnas ett barn som skapar en rätt till familjeförmåner i Sverige. Det kan ske på två olika sätt:
- Barnet som bor i Sverige har en förälder eller är familjemedlem till en person som omfattats av ett annat medlemslands lagstiftning genom arbete, bosättning eller pension därifrån.
- Barnet som bor i ett annat medlemsland har en förälder som omfattas av svensk lagstiftning genom arbete, bosättning eller pension härifrån.
Försäkringskassans utredning och bedömning av om bestämmelserna om familjeförmåner i förordningen är tillämpliga gäller alla familjemedlemmar, inte bara den person som svensk lagstiftning gäller för. Samtliga vuxna som kan ses som familjemedlemmar till barnet ska därför ingå i utredningen. Personernas bosättning, arbete, pension och relation till varandra måste utredas, och först därefter kan Försäkringskassan pröva om förordning 883/2004 och bestämmelserna om familjeförmåner är tillämpliga.
Utredningsansvar och underlag för bedömning
Huvudregeln är att Försäkringskassan ska skicka en förfrågan till det andra medlemslandet för att kunna bedöma om bestämmelserna om familjeförmåner i förordningen ska tillämpas och för att få tillräckligt underlag för bedömning av rätten till familjeförmåner. Institutionerna i medlemsländerna är skyldiga att informera varandra och samarbeta för att säkerställa en korrekt tillämpning av förordningen (artikel 76 i förordning 883/2004 och artikel 2 i förordning 987/2009).
Om det andra medlemslandets myndighet inte besvarar alla frågor från Försäkringskassan, innebär det inte att vi per automatik ska begära samma uppgifter en gång till. Utgångspunkten är att medlemsländerna ska lämna efterfrågad information så långt som det är möjligt redan vid första förfrågan.
Försäkringskassan har dock ett omfattade utredningsansvar. Det innebär att det är vi som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ärendet blir sådant att ett beslut som överensstämmer med de faktiska förhållandena kan fattas. Om vi inte får in efterfrågad information från andra landet kan vi därför behöva hämta in den på något annat sätt, exempelvis från den enskilde. Det går inte att säga exakt vilka utredningsåtgärder handläggaren behöver vidta, utan det beror på omständigheterna i det enskilda ärendet.
När relevanta omständigheter så långt som möjligt är klarlagda ska vi utifrån en helhetsbedömning bedöma om det är sannolikt att den enskilde har rätt till ersättning eller inte. Läs mer om informationsutbyte och samarbete med andra medlemsländer i avsnitt 3.3.3, och om beslutsunderlag i kapitel 9.
Läs mer om Försäkringskassans utredningsansvar, och hur säkra vi behöver vara på uppgifterna för att en förmån ska kunna beviljas, i vägledning (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken.
Om förordning 883/2004 inte är tillämplig
Om myndigheten i det andra medlemslandet inte kan lämna de uppgifter som behövs för att Försäkringskassan ska kunna ta ställning till om bestämmelserna om familjeförmåner är tillämpliga, och uppgifterna inte heller går att hämta in på annat sätt, så kan vi inte heller tillämpa dem. I sådana fall ska vi endast bedöma anspråket utifrån nationell lagstiftning.
Särskilt om personer med skyddade personuppgifter
En utredning om rätt till familjeförmåner innebär alltså som regel att Försäkringskassan skickar information om den berörda personen och hens familjemedlemmar till utländska myndigheter. Försäkringskassan ansvarar inte för hur uppgifterna hanteras av andra myndigheter, och vi kan inte säkerställa att uppgifter som vi lämnat inte röjs.
Det är viktigt att de berörda personerna är medvetna om detta innan de lämnar uppgifter till Försäkringskassan. Det är särskilt viktigt i fråga om barnbidrag, eftersom det är en förmån som utreds utan ansökan.
3.3 Informationsutbyte
För att Försäkringskassan ska kunna handlägga en ansökan om familjeförmåner enligt förordning 883/2004, så behöver Försäkringskassan ha informationsutbyte med personen som ärendet gäller, med andra myndigheter i Sverige och andra medlemsländer.
3.3.1 Med enskilda
Försäkringskassan ska som behörig institution informera berörda personer så att de kan utöva de rättigheter de har genom förordning 883/2004. Om Försäkringskassan tar emot en ansökan om familjeförmåner, eller får frågor om en eventuell rätt till sådana förmåner, så ska vi informera personen om hens rättigheter och skyldigheter.
Det innebär att när Försäkringskassan tar emot en ansökan om familjeförmåner eller får frågor från familjer i gränsöverskridande situationer ska vi informera om
- vad familjeförmåner är
- vad samordning av familjeförmåner betyder
- vilka svenska förmåner som samordnas som familjeförmåner och
- hur personen kan ansöka om förmånerna här.
Personer som omfattas av förordning 883/2004 är skyldiga att medverka och lämna allt underlag som krävs till Försäkringskassan för att vi ska kunna utreda och bedöma deras eller familjemedlemmarnas situation, rättigheter och skyldigheter enligt förordningarna (artikel 76.4 i förordning 883/2004 och artikel 3.2 i förordning 987/2009). Även 110 kap. 13 § i SFB och 23 § FL gäller i dessa ärenden och den enskilde är skyldig att medverka i utredningen och lämna de uppgifter som krävs för att Försäkringskassan ska kunna bedöma om den enskilde har rätt till en förmån.
Den enskilde lämnar uppgifter på heder och samvete om inte särskilda skäl talar mot det (110 kap. 13 § SFB). Med utgångspunkt från det ska uppgifterna lämnas skriftligen (se prop. 2001/02:9 s. 41). Alla former av kompletteringar eller uppgiftslämnande behöver dock inte lämnas skriftligen. I en ansökan kan det förekomma mindre oklarheter som kan bekräftas eller justeras per telefon (se prop. 2008/09:200 s 551).
Skyldighet att medverka till utredningen har även föräldern som rätten till familjeförmåner från Sverige går via. Det gäller i de fall föräldern i ett annat medlemsland har rätt till familjeförmåner från Sverige på grund av att personen i Sverige inte uppfyller de nationella förmånsvillkoren, exempelvis genom att inte vara vårdnadshavare. Båda föräldrarna är alltså part i ett sådant ärende hos Försäkringskassan vilket innebär att de omfattas av både uppgiftsskyldigheten och anmälningsskyldigheten i SFB. Beslut i ärendet ska kommuniceras och skickas till samtliga parter och dessa har också samma möjlighet att begära ändring, omprövning eller överklaga Försäkringskassans beslut.
Det förekommer ibland att en förälder som avses ovan inte vill medverka till att dennes barn i ett annat medlemsland får förmåner från Sverige. Försäkringskassan får i dessa ärenden försöka få in så mycket underlag som möjligt, genom exempelvis uppgift från föräldern eller institutionen i det andra landet eller genom att kontakta en uppgiven arbetsgivare i Sverige.
Föräldern ska i samband med det första beslutet om familjeförmåner informeras om sin anmälningsskyldighet och att förändringar kan påverka rätten och storleken på familjeförmånerna (110 kap. 46 § SFB och artikel 76.4 i förordning 883/2004). Om en person anmäler ändrade förhållanden som påverkar rätten till förmåner, räknas förmånerna om från den tidpunkt när förändringen skedde. Den som inte uppfyller denna skyldighet eller anmäler för sent kan bli skyldig att betala tillbaka felaktigt utbetalda förmåner enligt reglerna i den nationella lagstiftningen.
Det är alltid Försäkringskassan som ska leda utredningen i ärendet och bestämma vilka utredningsåtgärder och vilket underlag som behövs för att kunna fatta beslut i ärendet.
Läs mer om den enskildes skyldigheter enligt artikel 76 i förordning 883/2004 i vägledning (2017:1) Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internationella avtal och enligt SFB i vägledning (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken.
Läs mer om när den enskilde kan bli återbetalningsskyldig i vägledning (2024:02) Återbetalning.
3.3.2 Inom medlemslandet
Om en person har rätt till flera olika familjeförmåner i ett medlemsland så måste de myndigheter som beslutar om förmånerna utbyta information för att kunna samordna dessa. När det finns rätt till studiehjälp från Sverige måste Försäkringskassan därför utbyta information med CSN. Läs mer om studiehjälp och informationsutbytet med CSN i kapitel 8.
3.3.3 Mellan medlemsländer
All information som behövs för att fastställa och bestämma rättigheter och skyldigheter för personer som omfattas av förordningen ska utbytas utan dröjsmål mellan Försäkringskassan och det andra medlemslandet (artikel 2.2 i förordning 987/2009).
Försäkringskassan är även skyldig att godta handlingar som utfärdats av en institution i ett annat medlemsland (artikel 5 i förordning 987/2009).
Om en person har lämnat information, handlingar eller ansökningar till Försäkringskassan som vi inte ska ha, ska vi vidarebefordra dessa uppgifter, handlingar eller ansökningar till den behöriga institutionen i det andra medlemslandet (artikel 2.3 i förordning 987/2009).
Förfrågningar som Försäkringskassan får eller som vi skickar till ett annat medlemsland ska besvaras inom rimlig tid (artikel 76.4 i förordning 883/2004) och institutionerna ska tillhandahålla eller utbyta all nödvändig information utan dröjsmål (artikel 2.2 i förordning 987/2009).
Vad rimlig tid är har definierats så här i Administrativa kommissionens Beslut nr F2 av den 23 juni 2015 om utbyte av uppgifter mellan institutioner i syfte att bevilja familjeförmåner i punkt 2: En institution ska snabbt besvara en begäran om upplysningar från ett annat medlemsland, och under alla omständigheter senast
- A) två månader efter dagen för mottagandet av begäran i ett ärende som gäller begäran om en ståndpunkt i ett provisoriskt beslut gällande de prioritetsregler som refereras till i artikel 60.3 i förordning 987/2009, eller
- B) i samtliga andra fall, tre månader efter dagen för mottagandet av begäran om upplysningar.
Det innebär att Försäkringskassan ska följa dessa tidsgränser när vi får in en begäran om ståndpunkt eller upplysningar.
Formen för informationsutbytet
Överföring av information mellan institutioner eller förbindelseorgan ska göras på elektronisk väg, genom strukturerade elektroniska dokument, SED (artikel 4 i förordning 987/2009). Det finns en gemensam infrastruktur för detta, kallat EESSI (Electronic Exchange of Social Security Information, elektroniskt utbyte av socialförsäkringsuppgifter) som används för informationsutbyte länderna emellan. Inom sektorn family benefits finns det fyra business use case (BUC). EU-familjeförmåner använder sig i första hand av tre av dem: FB_BUC_01, FB_BUC_02 och FB_BUC_04.
Det finns även administrativa och horisontella BUC som är gemensamma för samtliga sektorer. Vid återbetalning av provisoriska utbetalningar används R_BUC 03 och R_BUC 04.
Under en övergångsperiod får medlemsländerna fortsätta att använda sig av pappersblanketter för att skicka och ta emot information (artikel 95.1 i förordning 987/2009).
Adresser och andra kontaktuppgifter till de behöriga institutionerna för familjeförmåner i alla medlemsländer kan hittas via EESSI Institution Directory.
Pappersversionerna av SED-blanketterna är framtagna och beslutade av administrativa kommissionen. Det finns SED-blanketter för alla sakområden inom förordning 883/2004.
Under övergångsperioden ska institutionerna som huvudregel använda pappersversionen men ska även godta information som utfärdats på andra handlingar än SED:ar. All information som behövs för tillämpningen av förordning 883/2004 ska framgå av handlingarna för att garantera rättigheterna för de personer som omfattas av förordningen (Beslut nr E1 av den 12 juni 2009 om praktiska bestämmelser för övergångsperioden när det gäller det informationsutbyte med elektroniska hjälpmedel som avses i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009, avsnitt 2,4 och 10).