2 Allmänna handlingar
På de flesta myndigheter finns normalt handlingar av två slag, traditionella pappershandlingar och upptagningar i elektronisk form (elektroniska handlingar). Lagen gör ingen åtskillnad mellan dessa. Tryckfrihetsförordningen (TF) är teknikoberoende och såväl elektroniska som pappershandlingar kan vara allmänna handlingar och ska då hanteras som lagen kräver.
Läs mer om allmänna handlingar i vägledning (2001:3) Offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter.
2.1 Vad är en handling?
En handling är en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel (2 kap. 3 § TF).
Med handling menas alltså en meningsfull sammanställning av uppgifter om något. Det innebär att även en svarsbild ur en databas kan vara en handling. Om sådana svarsbilder utgör allmänna handlingar bedöms på samma sätt som för handlingar med fixerat innehåll. Avgörande för vad som ska ses som en handling är inte handlingens innehåll utan att innehållet är fixerat på ett medium, t.ex. papper, ljudband, CD-skiva etc.
2.2 Vad är en allmän handling?
För att handlingen ska vara allmän krävs att den har kommit in till eller upprättats på en myndighet. Den ska också förvaras där. (2 kap. 4 § TF)
2.2.1 Inkommen handling
En handling anses vara inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller ”kommit behörig befattningshavare tillhanda” (2 kap. 9 § TF). Frasen ”kommit behörig befattningshavare tillhanda” ska tolkas som att en handling anses inkommen till myndigheten när en medarbetare har fått handlingen i sin hand vid ett besök, eller när handlingen har anlänt till myndigheten med post (oavsett om det är pappersbaserad post eller e-post). Om en handling har kommit till myndighetens brevlåda på en lördag är det lördagens datum som gäller som ankomstdatum, oavsett om e-posten öppnas och läses på lördagen eller på måndagen. Det går heller inte att påverka en handlings juridiska ställning genom att skjuta upp diarieföringen (JO 1988/89 s. 233). Avsändarens uppfattning om huruvida handlingen är ”färdig” eller inte har ingen betydelse för om handlingen anses som inkommen till myndigheten (JO 1966, s. 364).
En upptagning anses inkommen till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 9 § första stycket TF). Detta kan gälla uppgifter som kommer via elektronisk post eller via nät. Att en handling som är en upptagning anses allmän så snart den har gjorts tillgänglig för en myndighet innebär också att handlingen anses inkommen så fort någon behörig tjänsteman kan ”ta fram” uppgiften i en form som går att uppfatta (SOU 1997:39, s. 474).
I den mån en myndighet ansluter sig till en extern databas (t.ex. en annan myndighet) blir de upptagningar som förekommer där att betrakta som inkomna till den första myndigheten och således allmänna hos myndigheten (SOU 1997:39, s. 474).
Läs mer om inkomna handlingar i vägledning (2001:3) Offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter.
2.3 Upprättad handling
En handling anses vara upprättad när den har expedierats. Expediera betyder vanligen ” skicka iväg handlingen till en utomstående”. Exempel på handlingar som expedieras är myndighetsbeslut och remissyttranden. Handlingar som har skickats ut från myndigheten blir allmänna handlingar så fort de expedierats, oavsett om det är ett utkast eller en färdig produkt.
Om handlingen inte har expedierats anses den upprättad när det ärende den hör till har slutbehandlats hos myndigheten. Exempel på sådana handlingar är beslut i interna frågor. I ett ärende som inte är avslutat kan det dock finnas inkomna handlingar som förvaras på myndigheten. De handlingarna anses då som allmänna och kan lämnas ut (RÅ 1987 not 273).
En allmän handling som inte expedieras och inte hör till ett ärende anses upprättad när den är slutbehandlad. Med detta menas att handlingen är att anse som expedierad när den har fått sin slutgiltiga form och inte ska ändras mer. I formuleringen ligger att en behörig person ska ha godkänt handlingen. Detta gäller till exempel arbetsordningar eller interna riktlinjer.
Läs mer om upprättad handling i vägledning (2001:3) Offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter.
2.3.1 När anses diarium, journaler eller andra register som förs löpande vara upprättade?
Diarier, journaler och andra register som förs löpande anses vara upprättade så fort handlingen är färdig för införing eller anteckning och är alltså en allmän handling (2 kap. 10 § TF). För diarier, journaler, register och förteckningar som förs löpande gäller att varje införd anteckning anses arkiverad i och med att den har gjorts (3 § ArkF). Exempel på register är t.ex. kakfiler (cookiefiler) (RegR 3148-98). Även förteckning över e-post i ett IT-system utgör ett register (RegR 6251-1997).
Läs mer om löpande register i vägledning (2001:3) Offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter.
2.4 Förvarad handling
För att en handling ska anses som allmän måste den också förvaras hos en myndighet (2 kap. 4 § TF). Pappershandlingar finns vanligen på plats i myndighetens lokaler, även om lokalerna kan vara placerade över hela landet. Det är dock inget krav att handlingen måste finnas i myndighetens lokaler, en handling anses även förvarad hos en myndighet om en medarbetare tillfälligtvis har tagit hem den. Enligt förarbetena är det avgörande om myndigheten förfogar över handlingen eller inte (prop. 1975/76:160 s. 171).
Elektroniska handlingar, s.k. upptagningar, anses vara förvarade om de är tillgängliga för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § TF). En sådan handling anses vara inkommen hos myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten (2 kap. 9 § TF). ”Annan” kan t.ex. vara en teleoperatör.
Läs mer om förvarade handlingar i vägledning (2001:3) Offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter.
2.5 Potentiell handling
En handling behöver inte vara färdigställd för att kunna anses vara allmän. I vissa fall kan den information som efterfrågas finnas i ett urval av uppgifter inom en myndighet. Den eller de handlingar som efterfrågas existerar alltså inte utan myndigheten måste sammanställa dem. Sådana handlingar kallas ”potentiella handlingar” eller ”sammanställningar”. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses förvarad hos en myndighet endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 7 § TF). Det betyder att om det krävs mycket omfattande arbete för att få fram den efterfrågande handlingen anses den inte vara förvarad hos myndigheten och den är därmed inte heller allmän.
Läs mer om potentiella handlingar och rutinbetonade åtgärder i vägledning (2001:3) Offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter.
2.5.1 Allmän och offentlig handling
Begreppen ”allmän handling” och ”offentlig handling” blandas ofta ihop. En allmän handling är antingen offentlig (helt eller delvis), och kan alltså lämnas ut på begäran, eller sekretessbelagd (helt eller delvis). De delar som är sekretessbelagda får inte lämnas ut. Om en allmän handling är sekretessbelagd eller offentlig framgår efter att man har gjort en sekretessprövning av handlingen.
Läs mer om skillnaden mellan allmänna och offentliga handlingar samt hur en sekretessprövning går till i vägledning (2001:3) Offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter.
2.5.2 Biblioteksregeln
Viss information inom en myndighet räknas inte som allmänna handlingar, oavsett hur den struktureras eller förvaras. Detta gäller t.ex. den information som ingår i en myndighets bibliotek, såväl tryckta skrifter som ljud- och bildupptagningar. Detta framgår av 2 kap. 14 § första stycket 3 TF. Sådan information behöver alltså inte lämnas ut på begäran, men det normala är ändå att göra det. Skälet till detta är att en myndighet i lämplig utsträckning ska ge allmänheten upplysningar i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde (6 § förvaltningslagen 2017:900).