12 Allmänt om avtal
Länder ingår överenskommelser med varandra i olika sammanhang, för att täcka olika behov. Dessa överenskommelser förekommer under flera benämningar. Men det är inte benämningen i sig som avgör vilken rättslig status en överenskommelse har, utan dess innebörd och om den innefattar skyldigheter. Vanligast är benämningarna konvention, avtal, fördrag, överenskommelse, traktat och protokoll (Internationella överenskommelser och svensk rätt, Ds 2007:25, Internationella överenskommelser och svensk rätt). I denna vägledning används begreppet avtal.
Det finns bilaterala och multilaterala avtal. Bilaterala avtal är överenskommelser mellan två länder, medan multilaterala avtal omfattar flera länder.
Ett avtal om social trygghet är en överenskommelse mellan två eller flera länder för att samordna och reglera tillämpningen av ländernas sociala trygghetssystem i olika försäkringssituationer. Sådana situationer kan exempelvis vara att
- ge en person som flyttar från ett land till ett annat ett kontinuerligt försäkringsskydd
- säkerställa att en person som arbetar eller vistas i ett annat land får tillgång till förmåner som hen inte skulle ha haft tillgång till annars
- tillgodoräkna försäkringsperioder från ett land i ett annat land
- trygga intjänade pensionsrätter
- garantera att rättigheter som har tjänats in i ett land bevaras när en person flyttar till ett annat land och kan göras gällande när ett försäkringsfall inträffar där.
12.1 När är ett avtal tillämpligt?
Ett avtal om social trygghet är tillämpligt när det uppstår en gränsöverskridande situation med ett land som Sverige har ett avtal med och personen ingår i avtalets personkrets. Exempelvis är avtalet med Chile tillämpligt när en person kommer från Chile och omfattas av avtalets personkrets.
12.2 När ska ett avtal tillämpas?
Det beror på situationen om Försäkringskassan ska tillämpa avtalet. Personen flyttar kanske från Chile till Sverige för att bo och arbeta här. Eftersom det inte handlar om utsändning eller någon annan specifik lagvalssituation som avtalet reglerar finns det inte anledning att tillämpa avtalet. Men avtalet kan få betydelse vid ett senare tillfälle, exempelvis vid beräkning av sjukersättning och ålderspension samt för export av förmåner. Därför är det viktigt att alltid bedöma om avtalet är tillämpligt, även om avtalet i sig kanske inte tillämpas under en längre period, se närmare kapitel 2.
Till det kommer frågan om redovisning av statistik. I flera avtal som Sverige har med andra länder finns ett krav på utbyte av statistik kring ärenden kopplade till avtalet. Om Försäkringskassan inte tillämpar avtalen när de ska tillämpas riskerar denna statistik att bli felaktig.
12.3 Så ingår Sverige avtal med andra länder
Ett avtal kommer till efter förhandlingar mellan de berörda länderna. För det mesta kommer man i anslutning till dessa förhandlingar även överens om tillämpningsbestämmelser till avtalet, en så kallad tillämpningsöverenskommelse. Länderna går in i avtalet genom att först underteckna det. Därefter ska det vanligen ”ratificeras”. Med ratificering menas att behörig instans i ett land ska lämna sitt godkännande till att vara bunden av avtalet.
Det är regeringen som beslutar om vilka internationella avtal Sverige ska ingå i. I vissa fall krävs riksdagens godkännande (10 kap. 1 och 3 §§ regeringsformen, RF). Avtal om socialförsäkring som innebär att regeringen avviker från bestämmelserna i SFB ska i allmänhet godkännas av riksdagen genom lag. (Hessmark, avd. A–C, s. 94)
Regeringen får i vissa fall ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse (10 kap. 2 § RF). Myndighetens behörighet måste i dessa fall grundas på ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Bemyndigandet kan gälla en viss fråga eller utformas generellt. Ett bemyndigande kan ges i en förordning, i myndighetens instruktion, i regleringsbrev eller genom ett regeringsbeslut. (Ds 2007:25 s. 15)
I vissa frågor har EU exklusiv behörighet att ingå internationella avtal. Då är regeringen förhindrad att ingå avtal i den frågan.
12.4 Avtalet måste införlivas i svensk rätt
Avtal om social trygghet måste även införlivas i svensk rätt för att svenska domstolar och myndigheter ska kunna använda sig av dem. Försäkringskassan kan alltså endast tillämpa avtal som är inskrivna i svensk lag eller förordning.
I samband med att ett avtal införlivas med svensk rätt fastställs också från vilken tidpunkt som regelverket ska gälla. Därför är det viktigt att ta reda på från och med när ett avtal gäller som lag eller förordning i Sverige.
De avtal som Sverige har ingått efter år 2000 är införlivade i svensk lag. Det innebär att för dessa avtal finns förarbeten i form av propositioner. Före år 2000 införlivades avtalen i förordningar.
EU:s regelverk
Principen om att internationella avtal måste införlivas i svensk rätt saknar betydelse när det gäller unionsrätten. Det beror på att unionsrätten har skapat en ny rättsordning inom vilken medlemsländerna har begränsat sina suveräna rättigheter inom en rad olika områden. (Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser, Ds 2007:25 s. 12)
Rättsordningen inom EU gäller i Sverige genom medlemskapet i EU. I lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen regleras vilka fördrag och andra instrument som gäller i Sverige.
12.5 Publicering av svenska avtal
Alla avtal som är bindande för Sverige publiceras i Sveriges internationella överenskommelser (SÖ), se www.regeringen.se. Genom förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m., regleras vilka överenskommelser som ska publiceras.
De avtal om social trygghet som Sverige har ingått finns alltså både i SÖ och i Svensk författningssamling (SFS) eftersom de måste införlivas i svensk lag eller förordning för att kunna tillämpas.
12.6 Vilka avtal med andra länder finns?
Sverige har träffat avtal om social trygghet med länder både inom och utanför EU. För information om vilka avtal som finns och vad som gäller för avtal med länder inom EU, se kapitel 13-16.