13 Verkställighet och inhibition
13.1 Verkställighet
112 kap. 5 § En myndighets eller en allmän förvaltningsdomstols beslut enligt denna balk ska gälla omedelbart, om inget annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av en domstol som har att pröva beslutet.
Ett beslut (eller en dom) i ett ärende om förmåner enligt SFB gäller omedelbart om inte något annat har förordnats i beslutet eller bestämts av den domstol som prövat beslutet. Att ett beslut vunnit laga kraft är alltså inte någon förutsättning för att det ska gälla och kunna verkställas.
Ett omprövningsbeslut, dom eller ett beslut från domstolen ska verkställas skyndsamt. JO har vid flera tillfällen kritiserat Försäkringskassans hantering av verkställande av domar. Det finns därför ett behov av att påminna om kravet på skyndsamhet. Med skyndsamt menas så fort som möjligt, det vill säga utan onödig tidsspillan och så fort som saken tillåter.
JO har i ett beslut påtalat Försäkringskassans skyldighet att aktivt verka för att verkställighet sker snarast.
”Den långa handläggningstiden synes dock framför allt ha orsakats av att handläggningen inte har drivits framåt i den utsträckning som rimligen kunde förväntas. Som exempel kan nämnas att begärda kompletteringar inte har följts upp tillräckligt skyndsamt, […] Till följd av att det funnits såväl brister som passivitet i hanteringen av ärendet verkställdes förvaltningsrättens dom först den 23 april 2014, d.v.s. drygt sju veckor efter det att Försäkringskassan hade fått del av den. Försäkringskassan förtjänar kritik för sin långsamma och bristfälliga hantering av verkställighetsärendet.” (JO:s beslut den 18 december 2014, dnr 2401-2014)
JO har vidare uttalat att ett visst dröjsmål med verkställigheten kan godtas i väntan på beslut i inhibitionsfrågan om Försäkringskassan har framställt yrkande om detta. Detta förutsätter dock att inhibitionsyrkandet väcks snarast. I annat fall ska domen verkställas. (JO:s beslut den 11 juni 2010, dnr 4748-2009)
I vissa fall innebär verkställande av en dom att Försäkringskassan ska fatta ett beslut. JO har vid granskning av beslut om verkställighet understrukit vikten av att formulera dessa beslut tydligt.
”Under den följande rubriken ’Försäkringskassans motivering’ framstod det ibland som att det var Försäkringskassan som hade beslutat om den ersättning som domstolen, med ändring av kassans beslut, hade funnit den försäkrade berättigad till. ChefsJO framhöll att det ska vara lätt för mottagaren att se vad det är för ett slags beslut och att detta därför bör framgå inledningsvis. ChefsJO betonade också vikten av att ett verkställighetsbeslut formuleras på ett sådant sätt att det inte kan uppstå missförstånd om vad som har avgjorts av domstol respektive av Försäkringskassan.” (JO:s inspektionsprotokoll, dnr 1705-2014)
13.2 Verkställighet av mål efter återförvisning
Ett beslut om att återförvisa ett mål betyder att domstolen avslutar sin handläggning av målet och överlåter den vidare handläggningen till den myndighet som tidigare beslutat i saken (se exempelvis JO 2010/11 s. 275). Ett återförvisningsbeslut innebär alltså att myndigheten ska handlägga saken på nytt. Ett beslut att återförvisa målet måste skiljas från ett beslut att överlämna målet för verkställighet. Den här skillnaden beskrivs i avsnitt 17.2. Innan en dom verkställs måste vi avgöra vilken faktiskt innebörd den har, det vill säga om det är en återförvisning eller ett överlämnande för verkställighet.
Ett beslut om återförvisning kan innebära att utredningen ska kompletteras. Det kan också innebära att domstolen tar ställning i en sakfråga och lämnar en anvisning om hur Försäkringskassan bör besluta i sak (se bl.a. JO 2006/07 s. 429 och JO 2007/08 s. 498).
En enskild ska inte komma i ett sämre läge när domstolen av utredningsskäl återförvisar målet till Försäkringskassan, än om domstolen i stället hade avgjort målet i sak. Försäkringskassans prövning får alltså, enligt principen om reformatio in pejus, inte medföra någon nackdel för den enskilde i förhållande till det överklagade beslutet (jämför HFD 2013 ref 1).
Försäkringskassan har efter utredning kommit fram till att Bertils grundläggande behov är 15 timmar och 40 minuter i veckan. Vid kommunicering om avslag kommer Bertil in med uppgifter om att förvaltningsrätten i en tidigare dom meddelat att hans behov av hjälp med kommunikation på 6 timmar i veckan är ett grundläggande behov och påpekar att dessa bör ligga i beräkningen av tiden.
Försäkringskassan bedömer dock att Bertils behov av hjälp med kommunikation inte är så omfattande att det ska ses som ett grundläggande behov. Försäkringskassan avslår Bertils ansökan om assistansersättning. Bertil begär omprövning av beslutet. Försäkringskassan ändrar inte beslutet utan vidhåller att Bertils grundläggande behov uppgår till 15 timmar och 40 minuter i veckan.
Bertil överklagar beslutet. Förvaltningsrätten finner att underlagen inte visar att Bertils behov av hjälp med kommunicering har minskat utan ska även fortsatt ses som ett grundläggande behov. Förvaltningsrätten upphäver Försäkringskassans beslut och lämnar tillbaka ärendet till Försäkringskassan för ny utredning och nytt beslut, med beaktande av vad som framgår i förvaltningsrättens domskäl.
När Försäkringskassan ska verkställa domen genom att göra en ny utredning ska vi utgå från den tidigare beräkningen av de grundläggande behoven. Vi ska alltså inte minska den tidigare fastställda tiden för grundläggande behov på 15 timmar och 40 minuter, utan lägga till åtminstone 6 timmar i veckan för hjälp med kommunikation.
Om vi skulle uppmärksamma att den tidigare beräkningen på 15 timmar och 40 minuter är fel, ska vi i första hand korrigera det genom att överklaga förvaltningsrättens dom. Om det behövs en korrigering ska handläggaren ta kontakt med processföraren i målet.
Om grunden för återförvisning endast är att utredningen behöver kompletteras har underinstansen självständigt att bedöma saken på grundval av tillkommande material (JO 1992/93 s. 238 och JO 2006/07 s. 429). Men det blir annorlunda om motiveringen från överinstansen innehåller en anvisning till underinstansen om hur den bör besluta i sak. Den frågan har bedömts av HFD i RÅ 79 1:95. Av domen följer att huvudregeln är att underinstansen godtar överinstansens bedömning i sakfrågan, men att det ibland kan finnas särskilda skäl att frångå överinstansens bedömning. HFD uttalade bland annat följande:
”Självfallet ligger det i instansordningens natur att underinstansen, om särskilda skäl inte talar däremot, godtar överinstansens bedömning. Ny utredning eller andra omständigheter kan dock ha tillkommit som ställer saken i annat läge. Det kan också framstå som uppenbart, att överinstansen förbisett en viktig omständighet eller gjort en felbedömning. Det är då processekonomiskt fördelaktigast att underinstansen på nytt prövar även den fråga som en gång bedömts av överinstansen. Att märka är nämligen, att part är oförhindrad att efter överklagande av underinstansens nya avgörande argumentera och förebringa ny utredning i den fråga som överinstansen redan tagit ställning till.”
Efter att ett mål har återförvisats till Försäkringskassan för ny handläggning kan det alltså i vissa speciella fall finnas skäl att frångå domstolens bedömning. JO har uttryckt det på följande sätt (JO:s beslut, dnr 4391-2021):
Av instansordningen följer att en underinstans självfallet ska följa överinstansens avgörande och lojalt tillämpa det som sägs där. Endast vid särskilda skäl finns det utrymme för underinstansen att göra något annat (se bl.a. RÅ 1979 1:95 och JO 1992/93 s. 238).
Om vi överväger att göra en sådan bedömning ska vi kontakta ansvarig processförare.
När ett mål återförvisats ska Försäkringskassan alltså som regel godta de bedömningar i sakfrågan som gjorts av domstolen. I övrigt har Försäkringskassan samma befogenheter som när ärendet handlades första gången, det vill säga före domstolens prövning (jfr JO 2007/08 s. 498 och JO 2005/06 s. 345). Annorlunda uttryckt är myndigheten ”tillbaka på ruta ett” vid den nya prövningen (von Essen m.fl., Förvaltningsrättens grunder, 5 uppl., s. 240). Dock gäller det med de begränsningar som nyss nämnts, det vill säga att myndigheten som regel ska godta bedömningar i sakfrågan som gjorts av domstolen i återförvisningsbeslutet och att ett nytt beslut inte får vara till den enskildes nackdel.
13.3 Metodstöd – verkställighet av omprövningsbeslut eller domstolsavgörande
När omprövningsenheten eller en domstol har ändrat ett beslut, ska du verkställa omprövningsbeslutet eller domstolsavgörandet skyndsamt. Ett omprövningsbeslut eller ett domstolsavgörande kan också påverka Försäkringskassans senare beslut. Avgörandet kan även innebära att Försäkringskassan måste fatta nya beslut om andra förmåner eller i andra frågor.
13.3.1 Omprövningsenheten eller en domstol har avgjort att den enskilde har rätt till ersättning
Om det i ett omprövningsbeslut eller i en dom kommer fram att en enskild har rätt till en förmån, ska du inte utreda frågan ytterligare. Om en annan förmån eller till exempel försörjningsstöd har betalats ut för samma period ska du räkna av det.
JO har behandlat frågan om verkställighet när domstolen har avgjort att den enskilde har rätt till ersättning (JO:s beslut, dnr 82-2021). I det fallet hade förvaltningsrätten beslutat att den försäkrade hade rätt till sjukpenning för en viss period. Försäkringskassan hade dock valt att på nytt utreda den försäkrades SGI efter domen.
JO framhöll att domen innebar att den försäkrades överklagande bifölls helt och att alla förutsättningar för rätt till sjukpenning var uppfyllda. Efter en sådan dom ska Försäkringskassan givetvis inte vidta några särskilda utredningsåtgärder när det gäller de frågor som domstolen redan har tagit ställning till. Om Försäkringskassan anser att domen är felaktig kan vi istället överklaga den.
Om verkställigheten bara innebär en utbetalning kan det beslutet inte omprövas utan bara ändras med stöd av 113 kap. 3 § SFB. Om däremot verkställigheten innebär att en beräkning behöver göras före utbetalning kan den enskilde begära omprövning av beslutet.
Du kan läsa mer om avräkning i vägledning 2005:1 Utbetalning av förmåner, bidrag och ersättningar.
Om du som är handläggare ser att en förmån inte kan beviljas efter ett omprövningsbeslut eller ett domstolsavgörande, ska du omedelbart kontakta omprövningsenheten eller den processjuridiska enhet som ansvarar för ärendet eller målet. Detta om anledningen till att förmånen inte kan beviljas saknas i beslutet eller avgörandet. Avvakta med verkställigheten tills den fortsatta hanteringen är avgjord efter kontakten med omprövningsenheten eller den processjuridiska enheten.
13.3.2 En domstol fastställer något annat än att den enskilde har rätt till ersättning
Om domstolen bedömt eller avgjort något annat förhållande än att den enskilde har rätt till ersättning, måste Försäkringskassan fatta beslut om ersättning. Något annat än rätten till ersättning kan till exempel vara om den enskilde har viss nedsatt arbetsförmåga. Det är viktigt att det framgår i beslutet om ersättning vad som är domstolens avgörande och vad som är Försäkringskassans beslut. Detta eftersom en eventuell omprövning inte får omfatta domstolens avgörande.
13.3.3 Efterföljande beslut som påverkas av ändringen
När det tillförs nya uppgifter till omprövningsbeslutet eller domstolsavgörandet kan uppgifterna även påverka bedömningen i efterföljande ärenden. Efterföljande ärenden är ärenden som har beslutats före grundbeslutet ändrades.
Om bedömningen i efterföljande beslut påverkas, kan det innebära att Försäkringskassan måste pröva om dessa efterföljande beslut ska ändras. Prövning av de efterföljande besluten måste göras enligt 113 kap. 3 § punkt 2 SFB; uppenbart ofullständigt eller felaktigt underlag. Om omprövningsbeslutet eller domstolsavgörandet gäller för en viss tid, och den tiden sträcker sig förbi ett senare beslut, ska det senare beslutet inte ändras.
Försäkringskassan har beslutat om Joakims SGI vid tre tillfällen.
- Den 15 december 2018 beslutades att SGI:n skulle vara 300 000 kronor.
- Den 2 mars 2019 beslutades SGI:n enligt samma SGI-uppgift som tidigare, alltså 300 000 kronor.
- Den 19 januari 2020 beslutades att SGI:n skulle vara 350 000 kronor.
I en dom den 15 maj 2020 ändrar domstolen Joakims SGI som beslutades den 15 december 2018. Den korrekta årsinkomsten var 325 000 kronor. Eftersom efterföljande beslut den 2 mars 2019 grundats på ett uppenbart ofullständigt eller felaktigt underlag bedöms det vara oriktigt. Detta innebär att du som handläggare ska göra följande:
- Verkställa domen, SGI från och med den 15 december 2018.
- Ändra det beslut som fattades den 2 mars 2019 så att SGI:n även från och med det datumet är 325 000 kronor. Ändringen gör du med stöd av 113 kap. 3 § punkt 2 SFB.
Beslutet den 19 januari 2020 är riktigt och ska därför inte ändras.
Försäkringskassan har vid fyra tillfällen prövat Elsas rätt till sjukersättning:
- Den 1 oktober 2018 beslutades om avslag på ansökan.
- Den 7 mars 2019 beslutades om avslag på ansökan.
- Den 16 september 2019 beslutades om avslag på ansökan. Elsa överklagade beslutet.
- Den 25 mars 2020 beviljades Elsa hel sjukersättning från och med januari 2020.
I en dom som meddelas den 25 augusti 2020 ändras det beslut som Försäkringskassan fattade den 16 september 2019. Elsa beviljas hel sjukersättning från och med januari 2019, vilket är tre månader innan hennes ansökan kom in till Försäkringskassan. Sjukersättningen betalas ut till och med mars 2026, det vill säga månaden före Elsa fyller 66 år. Domstolen har grundat sitt avgörande på ett nytt medicinskt underlag, och utifrån det är det sannolikt att Elsas arbetsförmåga har varit helt nedsatt på grund av sjukdom redan från och med augusti 2018.
Beslutet som meddelades den 1 oktober 2018 är oriktigt. Detta innebär att handläggaren ska göra följande:
- Beslutet den 1 oktober 2018 ska ändras och Elsa beviljas hel sjukersättning från och med augusti 2018. Ändringen görs med stöd av 113 kap. 3 § andra punkten SFB, eftersom tidigare underlag har varit uppenbart ofullständigt.
- Eftersom sjukersättningen beviljas till och med månaden innan den månad när Elsa fyller 66 år, sträcker sig ändringsbeslutet förbi beslutet som meddelats den 7 mars 2019. Därför ska detta beslut inte ändras.
- Ändringen innebär också att beslutet den 25 mars 2020 helt saknar verkan och därför inte ska ändras.
- Handläggaren informerar Elsa att det är domen från och med januari 2019 som gäller.
13.3.4 Vem ansvarar för att verkställa omprövningsbeslut och domstolsavgöranden?
Den enhet som fattat det ursprungliga beslutet ansvarar för att verkställa ändringar i omprövningsbeslut eller domstolsavgöranden. Dessa ändringar kräver ofta ny handläggning och i förekommande fall även beslut om utbetalning. Kunskapen, erfarenheten och it-stödet som behövs finns huvudsakligen i organisationen där grundbeslutet fattats, särskilt i frågor om beräkning. Det gäller också verkställighet av beslut eller domar som till exempel inkluderar frågor om samordning med en annan förmån eller avdrag för försörjningsstöd. Omprövningsenheten ansvarar endast för att verkställa avgöranden som innebär att domstolen återförvisar målet för omprövning.
Om det finns tveksamheter vid tolkningen av ett omprövningsbeslut kan verkställande enhet be om förtydliganden från ansvarig omprövare och om det gäller en dom kan kontakt tas med ansvarig processförare.
En dom ska aldrig verkställas innan den har lämnats för verkställighet på det sätt som beskrivs i Överklagandeprocessen för socialförsäkringsärenden (2022:04). Det beror på att Försäkringskassan måste ta ställning till om domen ska överklagas och inhibition begäras innan domen kan verkställas.
13.3.5 Det finns beslut i andra förmåner som påverkas av ändringen
Den som ansvarar för att verkställa ett omprövningsbeslut eller domstolsavgörande ansvarar också för att lämna impulser till alla övriga förmåner vars beslut påverkas av ändringen. Detta gäller även i situationer när ett återkravsbeslut ändras helt eller delvis och det finns en polisanmälan gjord. Då ska aktuell kontrollenhet meddelas vid verkställigheten.
Ett omprövningsbeslut eller en ändringsdom kan innebära att ett tidigare beslut måste prövas på nytt.
Försäkringskassan har avslagit Michaels ansökan om sjukpenning för 1 februari–23 mars eftersom hans arbetsförmåga inte bedömts vara nedsatt. Michael har överklagat beslutet.
Försäkringskassan har därefter avslagit Michaels ansökan om sjukpenning för perioden 24 mars–28 april, på grund av att hans SGI är 0 kronor från och med den 24 mars. Skälet för detta beslut är att han inte skyddat sin SGI efter att han fått ett beslut om avslag.
Förvaltningsrätten ändrar i sin dom Försäkringskassans beslut, bedömer att arbetsförmågan har varit nedsatt och beviljar Michael sjukpenning.
Domen medför att Försäkringskassan på eget initiativ ska pröva om beslutet om avslag för 24 mars–28 april är oriktigt, eftersom skälet till att SGI:n sänktes till 0 kronor inte längre gäller (jämför 113 kap. 3 § 2 SFB).
13.4 Beslut och domar enligt FL
Reglerna är annorlunda när det gäller domar och beslut i ärenden som inte handläggs enligt SFB utan enligt FL. I fråga om exempelvis ärenden om internationell vård gäller det beslut om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land. Dessa beslut fattas med stöd av
- förordning 883/2004 eller 1408/71,
- lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller
- EUF-fördraget, konventioner eller Gränssjukvårdsförordning (1962:390).
Det innebär att de inte handläggs enligt SFB utan enligt FL. Det medför att beslut i sådana ärenden inte omprövas. En dom eller ett beslut i ett sådant ärende får inte verkställas innan överklagandetiden har gått ut d.v.s. innan avgörandet vunnit laga kraft. Vid tveksamhet angående verkställighet ska handläggaren genast kontakta processföraren.
13.5 Inhibition
Att Försäkringskassan eller en domstol har förordnat om ”inhibition” betyder att Försäkringskassan eller domstolen inhiberat det vill säga ställt in verkställigheten. Man har bestämt att beslutet eller domen inte ska gälla tillsvidare.
Om Försäkringskassan har beslutat om inhibition och beslutet överklagas gäller förordnandet endast fram till dess att domstolen meddelar dom eller beslut. Uttalar sig domstolen i sitt avgörande inte särskilt i verkställighetsfrågan gäller, trots Försäkringskassans beslut, domen omedelbart och ska verkställas direkt (RÅ 2000 ref. 55).
Förordnandet om inhibition ska göras i själva beslutet och kan inte göras i efterhand. Om den enskilde i sin begäran om omprövning yrkar att ett beslut inte ska verkställas i avvaktan på att Försäkringskassan omprövar beslutet kan detta yrkande inte bifallas av Försäkringskassan. Har den enskilde framställt ett sådant yrkande är det särskilt viktigt att omprövningen görs så skyndsamt som möjligt. Oavsett om ett yrkande framställts eller inte kan Försäkringskassan i ett beslut efter omprövning förordna att beslutet efter omprövning inte ska gälla förrän det vunnit laga kraft (JO:s ämbetsberättelse 1984-85, dnr 3070-1982, s. 254).
Förvaltningsrätten kan så snart ett överklagande av Försäkringskassans beslut kommit in, besluta att Försäkringskassans beslut tills vidare inte ska gälla (inhibition). Förvaltningsrätten kan ta upp inhibitionsfrågan antingen på begäran av den som överklagar Försäkringskassans beslut eller självmant.
Även en förvaltningsdomstols dom kan inhiberas. Om till exempel Försäkringskassan överklagar en förvaltningsrättsdom till kammarrätten kan Försäkringskassan begära att domen inte ska gälla i avvaktan på kammarrättens avgörande. Försäkringskassan ska då avvakta med verkställigheten i väntan på beslut med anledning av begärd inhibition till förvaltningsdomstol (JO:s beslut 1995-08-10, dnr 3159-1994 och JO:s ämbetsberättelse 1996/97, dnr 1070-1995, s. 334).
Försäkringskassan begär inhibition bland annat i mål där Försäkringskassan anser att domstolen har kommit till ett felaktigt slut och Försäkringskassan vid en verkställighet av domen kommer att betala ut ett betydande retroaktivt belopp. Detsamma gäller om Försäkringskassan anser att domen är felaktig och ett betydande belopp skulle komma att betalas ut till den enskilde framöver. Inhibition begärs i den del av domen som Försäkringskassan anser är felaktig.
Försäkringskassan bör begära inhibition senast fem arbetsdagar efter det att domen tagits emot.
Försäkringskassan begär vanligtvis inte inhibition när Försäkringskassan överklagar en kammarrättsdom till Högsta förvaltningsdomstolen. Kammarrättsdomen ska därför i regel verkställas omgående. (Detta gäller inte i ärenden om internationell vård där Försäkringskassan avvaktar laga kraft).
Anledningen till att Försäkringskassan inte begär inhibition vid överklagande till Högsta förvaltningsdomstolen är att överklagandet görs för att få svar på en fråga som har prejudikatintresse d.v.s. en fråga där rättsläget är oklart. Den enskilde som berörs av domen ska då inte behöva vänta på sin ersättning.
13.6 Interimistiskt (tillfälligt) beslut
Försäkringskassan kallar numera interimistiska beslut för tillfälliga medan domstolarna fortfarande använder begreppet interimistiska. Domstolen använder ibland begreppet förordnande i stället för beslut. Domstolen kan besluta om ett interimistiskt (tillfälligt) beslut som ska gälla i avvaktan på att målet avgörs eller tills ett annat beslut ersätter det tillfälliga beslutet.
När det gäller mål om internationell vård kommer ett sådant beslut att gälla fram till dess att domstolens avgörande vinner laga kraft. Beslutet kan innebära att Försäkringskassan genast ska betala ut en förmån.
Ett beslut som innehåller ett interimistiskt (tillfälligt) beslut är överklagbart enligt vanliga regler.