10 Åtgärder i ärendet
Kapitlet behandlar vilka åtgärder som kan bli aktuella till följd av en kontrollutredning.
Vägledning 2004:07 beskriver Försäkringskassans utredningsansvar, bevisvärdering och helhetsbedömning vid utredning av försäkringsärenden. Vägledning (2024:2) Återbetalning beskriver utredningsskyldighet, bevisbörda och beviskrav i återkravsärenden.
10.1 Information till den enskilde om kontrollutredning
En del kontrollutredningar genomförs utan att kontrollutredaren är i kontakt med den enskilde eller med en vårdgivare.
Försäkringskassan kan till exempel komma fram till att en utbetalning var korrekt, eller att det inte går att komma vidare i utredningen. Enligt förvaltningslagen är Försäkringskassan i ett sådant fall inte skyldig att meddela den enskilde om att utredningen har avslutats utan åtgärd. Men det finns inget som hindrar att vi ändå gör det, eftersom förvaltningslagens regler är minimikrav (jfr. prop. 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m., s. 289 och 318).
10.1.1 Metodstöd – informera den enskilde om genomförd kontrollutredning
Om den enskilde tidigare har fått besked om att det pågår en utredning av hens rätt till ersättning, så bör du också ge besked om att utredningen har avslutats utan åtgärd. Annars blir den enskilde okunnig om sin rätt till ersättning längre än nödvändigt.
Även om den enskilde inte känner till att en kontrollutredning har genomförts, så kan det undantagsvis i vissa ärenden vara lämpligt att informera hen om kontrollutredningen. Du får bedöma detta från ärende till ärende.
Om du kontaktar den enskilde enbart i syfte att informera om att Försäkringskassan har gjort en kontrollutredning, så är det viktigt att den enskilde förstår att det inte finns någon risk för att hens ersättning påverkas av kontrollutredningen.
10.2 Kommunicering
Kommunicering innebär att den enskilde har rätt att ta del av allt material som är av betydelse för beslutet i ett ärende och har möjlighet att yttra sig över det (25 § första stycket FL). Det här avsnittet beskriver hur kommuniceringen får betydelse i kontrollutredningsärenden.
Vägledning 2004:7 beskriver bestämmelser och regler om kommunicering. Riktlinjer (2005:14) Kommuniceringsbrev och beslutsbrev i Försäkringskassan beskriver hur breven ska utformas och vad de ska innehålla.
10.2.1 Kommunicering – handlingar och uppgifter från den enskilde
Vi behöver generellt inte kommunicera alla uppgifter i ärendet om den enskilde själv har lämnat dem. Men det gäller bara om hen har lämnat dem i det ärende som kommuniceringen gäller. Om beslutet grundas på uppgifter som den enskilde har lämnat i ett annat ärende ska de kommuniceras. I återkravsärenden ska handlingar och uppgifter oftast kommuniceras, eftersom de i många fall kommer från andra ärenden.
I bedömningar och beslut som grundas på en kontrollutredning är det ofta lämpligt att kommunicera skriftliga underlag och muntliga uppgifter som den enskilde själv har lämnat. Det kan till exempel vara när informationen som den enskilde lämnat på ansökan inte stämmer överens med andra uppgifter som Försäkringskassan har fått. Då blir det tydligare för den enskilde, eftersom hen får möjlighet att jämföra uppgifterna och yttra sig över dem.
10.2.2 Kommunicering – handlingar och uppgifter som rör någon annan än den enskilde
Om uppgifter eller handlingar som rör någon annan än den enskilde ligger till grund för beslutet, så ska dessa uppgifter eller handlingar kommuniceras med den enskilde. Hen måste kunna yttra sig över allt material av betydelse för beslutet, vara delaktig i beslutsprocessen och kunna ta tillvara sin rätt.
Eftersom uppgifterna rör en annan person är det viktigt att ta ställning till hur mycket av underlaget som behöver kommuniceras. Här måste vi välja det lämpligaste tillvägagångssättet, utifrån omständigheterna i ärendet och de uppgifter eller handlingar som det handlar om.
Det finns vissa undantag från rätten att ta del av uppgifter i de fall uppgifterna omfattas av sekretess mot den enskilde. Exempel:
- När uppgiften rör den enskilde och samtidigt en annan enskild, eller ett annat intresse, som behöver skyddas. Det kan till exempel gälla uppgifter om att någon gjort en anmälan mot en enskild. Då kan uppgiften om vem som gjort anmälan behöva skyddas (jfr. 28 kap. 3 § OSL). Ett annat exempel är en uppgift om att det pågår en förundersökning mot en enskild. Då kan polisens arbete med förundersökningen behöva skyddas (jfr. 18 kap. 1 § OSL).
- När den enskilde som uppgiften rör kan fara illa om hen får del av uppgiften om sig själv (jfr 28 kap. 2 § OSL). Läs mer i vägledning 2001:3 om vissa undantag från att få ta del av uppgifter.
10.2.3 Kommunicering – sammanställning av underlag och uppgifter
Ett kontrollutredningsärende kan innehålla både omfattande dokumentation och underlag som har betydelse för beslutet. Beroende på ärendets karaktär och omfattningen av materialet kan det bli aktuellt att sammanställa uppgifterna och kommunicera dem. Det handlar i första hand om ärenden med omfattande skriftligt utredningsmaterial.
Utöver att kommunicera handlingar och uppgifter från journalen kan vi även välja att för tydlighetens skull kommunicera en sammanställning av uppgifterna. Då ska vi specificera vilka underlag uppgifterna kommer från. Om den enskilde ifrågasätter uppgifterna i sammanställningen ska vi skicka underlagen i sin helhet till hen.
Det är enbart i undantagssituationer som sammanställningen kan ersätta handlingar, om utredningens omfattning tillåter det.
JO har i beslut 8254-2021 s. 3-4 kommenterat att Försäkringskassan sammanfattade uppgifterna i utredningen i stället för att bifoga handlingarna till kommuniceringsskrivelsen:
”Det material som ska kommuniceras utgörs oftast av handlingar och det vanligaste är att myndigheten skickar kopior av handlingarna till parten. I ärenden med omfattande skriftligt utredningsmaterial kan det i vissa fall vara lämpligt att myndigheten i ett särskilt dokument sammanställer de uppgifter som är relevanta för myndighetens beslut och sedan kommunicerar det materialet med parten (se prop. 2016/17:180 s. 169 f).
Jag finner inte skäl att kritisera Försäkringskassan för att myndigheten sammanfattade de aktuella uppgifterna i stället för att foga handlingar till kommuniceringsbrevet. Jag vill dock framhålla att i de fall när det inte är fråga om omfattande material kan det oftast vara bra att bifoga aktuella handlingar vid kommuniceringen. På så sätt blir det tydligt för den enskilde vilket material myndigheten har tillgång till och avser att lägga till grund för sitt beslut”.
10.2.4 Metodstöd – kommunicera uppgifter
Du måste ta ställning till hur du ska kommunicera handlingar och uppgifter i varje enskilt ärende. Det avgör du utifrån vad som är lämpligast för att den enskilde ska kunna förstå materialet så bra som möjligt. Du ska kommunicera allt material som är av betydelse för beslutet, vilket kan innebära uppgifter som talar både för och emot Försäkringskassans inställning i sak. Du måste också ta hänsyn till det allmänna kravet på service, tillgänglighet och de allmänna utgångspunkterna för handläggningen. Se även metodstöd om kommunicering i vägledning 2004:7.
Om resultatet av din kontrollutredning leder till att en annan handläggare ska kommunicera den enskilde, så ska du föra över relevanta underlag från kontrollärendet till förmåns- eller återkravsärendet.
Kontrollutredningar kan ha olika karaktär och innehåll, men många gånger kan relevanta handlingar vara uppgifter från till exempel
- arbetsgivare
- vården
- förskola/skola
- daglig verksamhet
- hyresvärd
- myndigheter.
Relevanta handlingar kan också vara handlingar som
- indragningsbeslut
- underlag som ligger till grund för från och med när rätten till ersättning upphört
- utbetalningsbilder
- beslut om beviljande
- ansökningar
- skärmdumpar.
Om många uppgifter i en handling är relevanta för beslutet bör du bifoga hela handlingen, till exempel kontoutdrag från banken eller journaler från vården.
När det finns ett fåtal uppgifter som är relevanta för beslutet i en omfattande handling kan det vara lättare för den enskilde att ta till sig uppgifterna om du beskriver dem tydligt i kommuniceringsbrevet. Du kan också sammanställa de relevanta uppgifterna i ett separat dokument och skicka med det som en bilaga. Du kan använda Wimimall 10176 för att sammanställa uppgifterna.
Om uppgifter i ärendet består av rörlig media i form av en film ska du kommunicera den med den enskilde. Du för över en kopia av filmen till ett USB-minne som du bifogar kommuniceringsbrevet. Det är lämpligt att du i brevet beskriver innehållet på filmen. Den enskilde bör även informeras om att hen kan besöka ett servicekontor för att se filmen om hen saknar tekniska möjligheter att läsa av USB-minnet.
Läs mer i avsnitt 3.7.1 om tvätt av fysisk lagringsmedia som kommer in till Försäkringskassan från externa aktörer.
Timo har barnbidrag. Försäkringskassan har fått in en anmälan om att Timo och hans barn bor i Dubai sedan maj 2019. Försäkringskassan har utrett ärendet som en kontrollutredning och bland annat fått uppgifter från banken om Timos kontotransaktioner. Det framgår av dem att han har gjort många inköp i Dubai från maj 2019 och framåt. Det framgår också att han i mars 2022 gjort ett inköp på Landvetter flygplats och betalat med sitt kort på en vårdcentral. Uppgifterna om Timos transaktioner är omfattande uppgifter och många transaktioner visar inte på var han har vistats. Kontrollutredaren sammanställer de relevanta uppgifterna och redovisar både inköpen i Dubai och uppgifterna om att Timo vistats i Sverige. Av kommuniceringsbrevet framgår bland annat att uppgifterna visar på att Timo bara vistats tillfälligt i Sverige i mars 2022.
10.3 Överlämning till en annan enhet eller handläggare
En impuls eller anmälan till att kontrollera eller utreda ett ärende måste ibland föras vidare till andra enheter inom Försäkringskassan. Uppgifter om en persons boende-förhållanden eller folkbokföringsadress kan till exempel få konsekvenser för rätten till underhållsstöd och bostadsbidrag. En persons inkomstförhållanden kan också påverka till exempel rätten till sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Läs mer i vägledning 2001:3 om hur anställda på Försäkringskassan får utbyta information.
10.4 Interimistiskt beslut och slutligt beslut om att ersättningen ska upphöra eller minskas
En kontrollutredning kan visa att den enskilde får ersättning som hen inte har rätt till. I sådana fall ska Försäkringskassan fatta ett interimistiskt beslut om att stoppa eller minska ersättningen eller ett slutligt beslut om att ersättningen ska upphöra eller minska.
Om den enskilde har fått en ersättning utan ha rätt till den, ska vi ta ställning till om den felaktiga utbetalda ersättningen ska krävas tillbaka. Läs mer i riktlinje 2009:9 om beslut i samband med kontrollutredning.
10.5 Återkrav och skadestånd
Huvudregeln om återbetalningsskyldighet finns i 108 kap. 2 § SFB.
Ett beslut om återkrav ska alltid innehålla ett ställningstagande i frågan om Försäkrings-kassan medger eftergift. Reglerna om eftergift framgår av 108 kap. 11–14 §§ SFB.
Läs mer i vägledning 2024:2 och vägledning (2008:2) Statligt tandvårdsstöd för beskrivning av efterhandskontroller och återkrav inom tandvårdsstöd.
10.5.1 Skadestånd
Försäkringskassan ska normalt kräva återbetalning av den enskilde enligt återbetalningsreglerna i SFB. I samband med åtal i allmän domstol finns det dock en möjlighet att begära skadestånd i stället för att besluta om återkrav. Det kan vi göra om vi misstänker att ett brott har begåtts mot Försäkringskassan. Kontrollutredaren bör då redan i polisanmälan skriva att Försäkringskassan yrkar på skadestånd. Läs mer om skadestånd och när det kan bli aktuellt i vägledning 2024:2.
10.6 Fordringshantering
När Försäkringskassan har fattat ett beslut om återkrav övergår den felaktiga utbetalningen från att vara en utbetalning av försäkringsersättning till att vara en statlig fordran.
Fordringshanteringen hos Försäkringskassan styrs i stor utsträckning av regler utanför socialförsäkringsområdet. Det handlar om generella regler för alla slags fordringar. Den centrala lagstiftningen är förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar (hanteringsförordningen) och inkassolagen (1974:182).
Hanteringsförordningen ska tillämpas på fordringar inom alla försäkrings- och bidragsområden som Försäkringskassan administrerar och som inte omfattas av lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar. I hanteringsförordningen finns inte något undantag för fordringar på små belopp. Principen är att alla statens fordringar ska drivas in men Försäkringskassan tar ställning i det enskilda fallet om det finns skäl vid låga belopp. Läs mer i vägledning (2005:2) Fordringshantering hos Försäkringskassan.
10.7 Sanktionsbestämmelser om indragning eller nedsättning av en förmån – 110 kap. 52–58 §§ SFB
Sanktionsbestämmelserna kan bli aktuella när den enskilde har en pågående ersättning.
De kan bara tillämpas för ersättningar som finns i SFB, eller om de särskilda reglerna för olika ersättningar hänvisar till dessa bestämmelser. De gäller till exempel inte för aktivitetsstöd, som har egna sanktionsbestämmelser.
Sanktionsbestämmelserna kan bli aktuella när den enskilde inte medverkar vid vissa utredningsåtgärder. De ställer krav på hur en utredning ska göras för att det ska kunna bli fråga om en sanktion.
Det här avsnittet beskriver inte generella utredningsåtgärder, utan bara vad som krävs för att tillämpa sanktionsbestämmelserna.
10.7.1 Förhållanden som har betydelse för rätten till ersättning eller ersättningens storlek
110 kap. 52 § SFB
Ersättning enligt denna balk får dras in eller sättas ned om den försäkrade eller den som annars får ersättningen
- medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift,
- inte har lämnat uppgift enligt 13 §, eller
- inte har anmält ändrade förhållanden enligt 46, 47, 50 och 51 §§.
Indragningen eller nedsättningen får avse viss tid eller gälla tills vidare. Det som anges i första stycket gäller endast om det är fråga om ett förhållande som är av betydelse för rätten till eller storleken av ersättningen.
För att det ska vara aktuellt att tillämpa bestämmelsen måste den uppgift som den enskilde lämnat felaktigt, inte lämnat alls eller låtit bli att anmäla ha betydelse för rätten till eller storleken på ersättningen.
I första hand ska Försäkringskassan dra in eller minska ersättningen utifrån förmånsbestämmelserna och inte som en sanktion enligt 110 kap. 52 § SFB. Vad som faktiskt är möjligt beror på omständigheterna i det enskilda fallet.
I bestämmelsen finns tre punkter som beskriver förutsättningarna för att den ska få tillämpas. Punkterna 1 och 3 kan ha betydelse för kontrollutredningsärenden men punkten 2 är vanligare.
Punkten innebär att Försäkringskassan får dra in eller minska ersättningen om den enskilde inte lämnar uppgifter enligt 110 kap. 13 § SFB, det vill säga sådana uppgifter som Försäkringskassan behöver för att utreda rätten till ersättning.
110 kap. 13 § SFB
Den handläggande myndigheten ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver.
Den enskilde är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av denna balk. För sådant uppgiftslämnande gäller även 4 § andra stycket, om inte särskilda skäl talar mot det.
Ersättningen får alltså dras in eller minskas. Att besluta om indragning eller minskning när en person inte lämnar begärda uppgifter är alltså en möjlighet, inte en skyldighet.
Försäkringskassan bedömer om det är lämpligt att dra in eller minska ersättningen utifrån uppgifternas karaktär och den enskildes agerande.
Uppgiftsskyldigheten i 13 § innebär att den enskilde ska lämna de uppgifter som har betydelse för att bedöma om hen ska få ersättning. Enligt samma bestämmelse måste Försäkringskassan utreda ärenden i den omfattning som krävs. Det innebär att även om den enskilde inte lämnar de uppgifter som efterfrågas, så kan vi i en del fall få dem på annat sätt. När bara den enskilde kan lämna de efterfrågade uppgifterna, och hen vägrar att göra det, så kan det vara aktuellt att dra in eller minska ersättningen.
För att den enskilde inte ska anses ha lämnat uppgifter enligt 13 § måste hen ha fått möjlighet att göra det. Det innebär att vi måste vara tydliga med vilka uppgifter den enskilde ska lämna. När vi kallar till ett möte måste vi därför tala om vad som ska diskuteras eller vilka uppgifter vi efterfrågar. Det räcker inte att skriva i kallelsen att mötet handlar om att Försäkringskassan vill diskutera den enskildes ärende, eller hens boendeförhållanden.
Vi kan visserligen kalla den enskilde till ett möte för att diskutera hens ärende utan att specificera vad som ska diskuteras, men då går det inte att tillämpa 110 kap. 52 § SFB.
Det är den enskilde som väljer hur uppgifterna ska lämnas. Vi kan inte kräva att hen ska göra det på ett särskilt sätt, till exempel i ett bokat möte eller muntligt.
Försäkringskassan måste först ta ställning till frågan om någon påföljd bör komma i fråga över huvud taget. Först därefter tar vi ställning till om ersättningen ska dras in helt eller minskas (Jansson, Liljeqvist, Jenryd med fler, Socialförsäkringsbalken – en kommentar, Norstedts Juridik 2018).
Enligt förarbetena till bestämmelsen ska det först ha gjorts en utredning av omständig-heterna i det enskilda ärendet för att indragning eller minskning ska komma i fråga. Det krävs också att utredningen är tillräcklig för att ge underlag för en helhetsbedömning. Försäkringskassan ska alltid kommunicera uppgifterna med den enskilde innan beslut fattas om indragning eller minskning (jfr. prop. 1996/97:121 s. 39).
Följande schema ger ett stöd vid till tillämpningen av punkt 2 och beskriver när det kan bli aktuellt att minska eller dra in ersättningen i enlighet med 110 kap. 52 § SFB.
10.7.2 Vägran att medverka vid besök
110 kap. 53 § SFB
Ersättning enligt denna balk får dras in eller sättas ned om den som är berättigad till ersättningen utan giltig anledning vägrar att medverka till utredningsåtgärder enligt 14–19 och 26–28 §§. Då gäller 52 § andra stycket.
Bestämmelsen gäller förmånsspecifika situationer som generellt inte kan tillämpas i kontrollutredningar. Men i 110 kap. 14 § SFB finns fyra punkter som reglerar Försäkringskassans utredningsmöjligheter. Punkten 2 kan vara intressanta i det här sammanhanget.
110 kap. 14 § SFB
När det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av denna balk får den handläggande myndigheten […] 2. besöka den försäkrade, […] […]
För kontrollutredningar är det framför allt bestämmelsen om att ersättningen kan dras in eller minskas som kan bli aktuell, när den enskilde vägrar att medverka vid ett besök.
Det handlar bara om besök hos den enskilde, det vill säga hembesök eller arbets-platsbesök. Bestämmelsen kan inte tillämpas när den enskilde inte kommer på ett bokat besök hos Försäkringskassan.
När det gäller oanmälda hembesök och arbetsplatsbesök – det vill säga de som oftast görs i kontrollutredningar – så kan den enskilde välja om hen ska släppa in Försäkringskassan i sin bostad (jfr. prop. 1996/97:121 s 31). Att en person vägrar att ta emot besök av Försäkringskassan kan aldrig ensamt vara ett tillräckligt skäl för att dra in eller minska en ersättning enligt 110 kap. 53 § SFB (jfr. prop. 1996/97:121 s 32).
Möjligheten att dra in eller minska ersättningen enligt den här bestämmelsen ska ses som en undantagsåtgärd. I första hand bör den användas som ett påtryckningsmedel för att förmå den enskilde att medverka. Den enskilde befinner sig ofta i en utsatt situation. Därför är det vår uppgift att verka för att hen förstår behovet av kompletterande utredning och därför vill medverka. Indragning eller minskning av ersättning ska därför tillgripas bara om omständigheterna vid en helhetsbedömning motiverar det. (prop. 1996/97:121 s. 32)
Dessa uttalanden i förarbetena innebär att bestämmelsen bara kan bli aktuell om
- syftet med besöket är att få uppgifter som inte kan fås på annat sätt än genom hem- eller arbetsplatsbesök
- den enskilde förstår behovet av att hen medverkar
- hen vägrar att medverka vid ett besök.
Här är ett exempel på hur man skulle kunna använda 110 kap. 53 § vid ett oanmält hembesök och den enskilde inte medverkar vid besöket.
Kontrollutredare gör ett oanmält hembesök hos den enskilde för att få uppgifter som bara kan fås genom ett hembesök. Den enskilde släpper inte in kontrollutredarna. Kontrollutredarna lämnar ett meddelande i brevlådan och skickar sedan ett brev med förklaring om att det behövs ett hembesök. Utredarna föreslår en tid för ett nytt hembesök och be den enskilde att höra av sig om hen vill boka en annan tid.
Om den enskilde vägrar att medverka vid det nya hembesöket, eller inte hör av sig som Försäkringskassan bett om i brevet, ska vi i första hand pröva om ersättningen kan dras in eller minskas enligt förmånsbestämmelserna. Men om det inte går kan det vara aktuellt att tillämpa 110 kap. 53 § SFB. I så fall ska vi kommunicera den enskilde de uppgifter som ligger till grund för beslutet om att dra in eller att minska ersättningen.
Det är lämpligt att vi vid val av utredningsmetod tar hänsyn till om den enskilde har en funktionsnedsättning som gör att hen inte kan genomföra den föreslagna utredningen eller besöket. Om det är så ska vi ta ställning till om det finns alternativa, mer lämpliga former för utredning. Det kan till exempel innebära att vi kontaktar den enskilde och diskuterar behov av stöd eller anpassning vid ett besök.
Diskrimineringsombudsmannen (DO) bedömde i ett beslut (DO:s beslut, TIL 2020:18) att Försäkringskassan vid handläggningen av ett ärende om sjukpenning överträtt förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet enligt 1 kap. 4 § p. 3 samt 2 kap. 14 § 1 diskrimineringslagen (2008:567). Försäkringskassan hade nekat den enskilde sjukpenning med motiveringen att hen vägrade att delta i utredningen. Personen kunde inte medverka i den föreslagna utredningsmetoden på grund av sin funktionsnedsättning.
Vägledning (2015:1) Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliteringsersättning beskriver mer om vägran att medverka i utredningen och diskriminering vid val av utredningsmetod.
10.7.3 Andra situationer när sanktionsbestämmelserna kan bli aktuella att utreda
110 kap. 54–58 §§ gäller i situationer där den enskilde till exempel vägrar att följa en läkares föreskrifter, låter bli att skicka in ett läkarintyg eller att meddela en vistelseadress. Detta är förmånsspecifika situationer och har generellt inte någon betydelse för kontrollutredningar. Men det kan finnas ärenden där det kan bli aktuellt att tillämpa reglerna. Vägledning 2015:1 beskriver 54–57 och 58 §§ SFB och vägledning 2003:6 beskriver 57a § SFB om vägran att medverka till ett besök eller en inspektion.