3 Kontrollutredning
En kontrollutredning kan gälla alla ärendeslag som Försäkringskassan handlägger. Den kan gälla ett ansökningsärende eller ett ärende där det betalas ut eller har betalats ut ersättning. Det kan vara ett ärende där personen fått felaktig ersättning för förfluten tid och nu får ersättningen indragen. Det kan också vara fråga om flera olika ersättningar som en person inte har rätt till därför att hen har flyttat utomlands.
Eftersom alla kontrollutredningar inte gäller personer som är försäkrade använder vi begreppet den enskilde. En kontrollutredning kan till exempel gälla en person som har flyttat utomlands och därför inte längre omfattas av svensk socialförsäkring och om hen haft rätt till ersättning för förfluten tid.
En kontrollutredning kan gälla andra än den som har rätt till ersättningen, till exempel en assistansanordnare, en assistent eller en tandläkare.
Kapitlet handlar om de uppgifter som kan starta en kontrollutredning och hur uppgifterna ska hanteras.
3.1 Anmälan till Försäkringskassan
Den som känner till eller misstänker att socialförsäkringen utnyttjas på fel sätt kan anmäla det till Försäkringskassan. Vi kan inte vägra att ta emot uppgifterna eller handlingarna. Externa anmälningar mot enskilda personer kommer oftast via telefon, brev eller mejl. Vi kan även få anmälningar mot exempelvis arbetsgivare, företag och vårdgivare.
Handlingar som kommer in till Försäkringskassan, till exempel via brev eller på elektronisk väg, blir allmänna handlingar. Även fotografier, ljudupptagningar och filmer som skickas till Försäkringskassan blir allmänna handlingar. (jfr. 2 kap. 3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen [TF]).
Läs mer om allmänna handlingar i vägledning 2001:3.
3.2 Anmälningar från privatpersoner
En stor del av de externa anmälningarna mot enskilda personer kommer från privatpersoner. En sådan anmälan kan göras öppet eller anonymt till Försäkringskassan.
Om någon i samband med en anmälan uppger sitt namn, så ska vi upplysa hen om att vi måste dokumentera det i journalen. Hen har då möjlighet att välja att gå vidare med anmälan eller inte. Man kan inte i efterhand välja att vara anonym. Uppger personen andra identitetsuppgifter eller till exempel sitt telefonnummer ska vi dokumentera dem.
En anonym anmälan kan ligga till grund för en utredning, men den har i sig normalt inget eller ringa bevisvärde (prop. 1996/97:121 s. 31, Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen). Det innebär att en anonym anmälan från en privatperson aldrig i sig kan räcka för att visa att någon försökt få eller har fått ersättning på felaktiga grunder.
En extern anmälan mot en person kan i undantagsfall vara sekretessbelagd även mot den som anmälan avser (se avsnitt 7.1 om sekretesskydd för anmälaren).
3.2.1 Metodstöd – ta emot en muntlig anmälan
Om någon gör en muntlig anmälan är det viktigt att du tar reda på så många relevanta uppgifter som möjligt. Om du i efterhand behöver kontakta den som har gjort anmälan bör du vara uppmärksam på att inte nämna sekretessbelagda uppgifter.
Vi kan aldrig lova att inte lämna ut uppgifter till den anmälde om vem som har anmält. Det beror på att vi vid varje begäran om uppgifter ska pröva om uppgiften kan lämnas ut eller om den är sekretessbelagd. Du ska därför alltid berätta att vi inte kan lova anmälaren anonymitet, om vi vet vem hen är.
En person ringer till Försäkringskassan, presenterar sig som Sara och säger att hon vill göra en anonym anmälan. Handläggaren informerar Sara – innan hon hinner lämna sin anmälan – om att anmälan inte blir anonym eftersom hon har sagt sitt namn. Då är Försäkringskassan skyldig att anteckna det. Därefter kan Sara välja mellan att lämna sin anmälan ändå eller återkomma utan att presentera sig.
3.3 Anmälningar från arbetsgivare, hyresvärdar med flera
Externa anmälningar mot enskilda personer kan också komma från till exempel arbetsgivare, hyresvärdar, fastighetsförvaltare eller bostadsrättsföreningar. Om den som kontaktar oss uppger sitt namn ska vi informera att måste dokumentera det i journalen. Personen har då möjlighet att välja om hen vill lämna fler uppgifter eller inte. Om den enskilde eller någon annan begär ut uppgiften om vem som gjort anmälan, så kan vi pröva om det finns sekretesskydd för anmälaren enligt avsnitt 7.1.
3.4 Uppgifter från försäkringsbolag
Försäkringsbolag lämnar normalt inte ut uppgifter om försäkringstagarnas personliga förhållanden på eget initiativ. Men de kan underrätta en myndighet när de, med utgångspunkt i sitt material, misstänker att ersättning från det allmänna (till exempel socialförsäkringen) kan komma att utbetalas på felaktig grund eller genom brott. (Riktlinjer för försäkringsföretagens utredningsverksamhet s. 4, Svensk Försäkring, 9 oktober 2018).
3.5 Anmälan och uppgifter från andra myndigheter
En myndighet kan på eget initiativ lämna en anmälan till Försäkringskassan om en enskild person, vilket då kan starta en kontrollutredning. En sådan anmälan kan göras på grund av uppgiftsskyldighet eller för att myndigheten anser att det finns skäl för det.
En kontrollutredningsenhet kan också få impulser om att starta en utredning när den får uppgifter från en annan myndighet, till exempel i samband med att Försäkringskassan samverkar eller har andra former av kontakter med myndigheten.
Om en annan myndighet begär uppgifter om en person har eller har haft ersättning från Försäkringskassan, så kan det vara en anledning till att starta en kontrollutredning.
När en handläggare från en myndighet begär ut uppgifter från Försäkringskassan kan själva uppgiften om var handläggaren arbetar vara en impuls till en kontrollutredning.
Läs mer om lagen om underrättelseskyldighet i avsnitt 8.1.
3.6 Handlingar som skickats till fel myndighet
Om någon har skickat en handling till Försäkringskassan som egentligen skulle ha skickats till en annan myndighet, ska vi vidarebefordra handlingen dit. Det följer av vår serviceskyldighet i 6 § FL. Läs mer i vägledning 2004:7 om serviceskyldigheten och att skicka handlingar till rätt myndighet.
Även när en myndighet har skickat en handling till Försäkringskassan och den ska till en annan myndighet bör vi skicka den vidare. Vid behov kan vi fråga myndigheten vart den ska skickas.
Felskickade handlingar som inte berör Försäkringskassans verksamhet behöver inte diarieföras. De gallras genom att handlingen skickas vidare till rätt myndighet. Någon kopia behöver inte sparas på Försäkringskassan (se Riksarkivets författningssamling [1997:6]).
3.7 Diarieföring av handlingar
Som huvudregel gäller att en myndighet ska registrera sina allmänna handlingar (5 kap. 1 § OSL). Försäkringskassan är undantagen från skyldigheten att registrera handlingar i socialförsäkringsärenden, (2 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641]). Se mer om diarieföring – registrering – i vägledning 2004:7 och riktlinjer (2005:5) Hantering och diarieföring av allmänna handlingar.
En extern anmälan mot en enskild person är en allmän handling och ska diarieföras om den inte faller under undantaget från skyldigheten att diarieföra handlingar. Läs mer i Försäkringskassans process (2009:06) Kontrollutredning om att diarieföra anmälningar.
3.7.1 Handlingar som inte kan skannas
Ibland kommer det in handlingar på ett medium som inte går att skanna in i ärendet. Det kan till exempel vara usb-minnen eller cd/dvd-skivor. För att minimera risken för virus och skadlig kod ska fysiska lagringsmedia tvättas innan de används i Försäkringskassans datorer. Originalet får aldrig anslutas till en arbetsdator som är ansluten till Försäkringskassans nätverk. Den inkomna handlingen ska journalföras i kontrollutredningsärendet eller FK Diariestöd innan den skickas för tvätt.
Filmer och ljudfiler kan föras över till ÄHS, Hapo eller FK Diariestöd efter att lagringsmedia har tvättats. Förutsatt att filen inte är för stor för att kunna laddas upp i systemet. Den digitala handlingen eller originalmediet ska alltid läggas i ett aktomslag märkt med personnummer och ärende-id. Aktomslaget ska förvaras i närarkivet och kompletteras med dokumentation om mediets innehåll. Även media som inte går att läsa av, information som inte kan skrivas ut eller bilder som blir suddiga vid skanning ska registreras och förvaras i närarkivet.
Praktiskt stöd finns i Hanteringsanvisningar för tvätt av fysisk lagringsmedia och dokumentet Frågor och svar – informationshantering inom Försäkringskassan
3.8 Interna impulser till kontrollutredning
En intern impuls till kontrollutredning är när en handläggare upptäcker att någon har lämnat uppgifter som inte stämmer och därför anser att det finns anledning att starta en kontrollutredning. Handläggaren ska då bedöma om det kan handla om ett medvetet försök att få ersättning på felaktiga grunder. Bedömningen ska göras utifrån de uppgifter som finns tillgängliga i det aktuella förmånsärendet. Se Försäkringskassans riktlinjer (2009:9) Överlämnande av impulser till kontrollutredning och till andra myndigheter samt beslut i samband med kontrollutredning.
3.9 Sekretess inom en myndighet
Det kan finnas sekretess inom myndigheter som har självständiga verksamhetsgrenar, till exempel mellan Skatteverkets folkbokföring och skattebrottsenhet. Sekretess gäller inte mellan Försäkringskassans handläggande avdelningar, eftersom de inte är självständiga i förhållande till varandra (jfr. 8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Undantaget är den särskilda statistikverksamheten på Försäkringskassan (LABS) som tillämpar statistiksekretessen.
Även om det inte är sekretess mellan handläggande avdelningar så finns det andra begränsningar för hur vi får dela information. Anställda på Försäkringskassan får ta del av uppgifter för att handlägga ärenden. Det betyder att vi får lämna uppgifter till varandra i den utsträckning som är nödvändig för handläggningen. Det gäller även uppgifter i en kontrollutredning.
Uppgifter om en enskild person får inte cirkulera hur som helst inom Försäkringskassan. En handläggare får till exempel inte diskutera ett ärende eller personuppgifter med kollegor som inte har med ärendet att göra.
En kontrollutredare kan återkoppla resultatet av en utredning till en förmånshandläggare för att hen ska vidta en åtgärd. Det kan också ske i syfte att öka kunskapen om vilka ärenden som är lämpliga att lämna vidare till kontrollutredning.
Flera kontrollutredare kan diskutera ett ärende om de handlägger grupper av ärenden tillsammans, förutsatt att alla har behörighet att handlägga det aktuella ärendet.
Vägledningen 2001:3 beskriver sekretess inom Försäkringskassan. Anvisningarna (2022:9) Säkerhet på Försäkringskassan beskriver hur vi får hantera information i vårt arbete.
3.10 Riskbaserade kontroller
Riskbaserade kontroller innebär att Försäkringskassan skapar impulser för utredning genom dataanalyser av mönster och samband i olika kunddata. Riskbaserade kontroller identifierar ärenden där risken för felaktiga utbetalningar är hög. De kan också användas för att sortera ut utredningskrävande ärenden.
3.11 Brev i retur till Försäkringskassan
Brev som Försäkringskassan har skickat till enskilda personer kommer ibland i retur. Försäkringskassan ska då undersöka varför. Se riktlinjer (2011:16) Hantering av brev som returneras till Försäkringskassan.
Om det visar sig att det inte finns uppgift om någon annan adress eller att den enskilde har flyttat kan det beroende på omständigheterna i det enskilda fallet finnas anledning att starta en kontrollutredning.
3.12 Uppgifter från massmedierna
Uppgifter i massmedier kan ibland utgöra en impuls för att starta en kontrollutredning. En tidningsartikel eller ett tv-inslag kan till exempel beskriva att den enskilde arbetar eller att hen deltar i aktiviteter som kan jämställas med arbete.
3.13 Iakttagelser på fritiden
En anställd på Försäkringskassan har ingen skyldighet att anmäla iakttagelser om enskilda personer som hen gjort på sin fritid. Om en anställd på fritiden till exempel får reda på att någon arbetar trots att hen har hel sjukpenning, så ska den anställde välja ett av följande alternativ:
- att inte föra informationen vidare
- att göra en öppen anmälan till Försäkringskassan
- att göra en anonym anmälan till Försäkringskassan.
Det är viktigt att iakttagelser som en anställd gör på sin fritid hanteras så att allmänhetens förtroende inte rubbas för Försäkringskassan. Om en anställd gör en anmälan så ska den enbart innehålla rena sakförhållanden. Den ska inte innehålla några värderingar eller förslag på åtgärder. Det ska framgå av dokumentationen att det är en iakttagelse som den anställde har gjort på fritiden, så att det går att skilja mellan anmälan till kontrollutredning och Försäkringskassans åtgärder (JO 1998/99 s. 342–344 och JO 1996/97 s. 329).
Den som handlägger ett ärende är jävig om det finns någon särskild omständighet som kan rubba förtroendet för att hen är opartisk (16–18 §§ FL). Om en handläggare gör iakttagelser på fritiden, så kan det vara olämpligt att hen fortsätter att handlägga ärendet.
Läs mer i vägledning 2004:7 om jäv.
JO har i flera ärenden uttalat sig om vad som är lämpligt eller olämpligt agerande när en handläggare rapporterar iakttagelser från fritiden. Nedan redovisas tre ärenden.
3.13.1 Kritik från JO – handläggare gav förslag på åtgärder
I ärendet JO 1998/99 s. 344 hade en handläggare på sin fritid gjort iakttagelser om en enskild person som hen var bekant med. Handläggaren lämnade sina iakttagelser skriftligt till Försäkringskassan. Dessutom redovisade hen både sin åsikt om den enskildes hälsotillstånd och sin bedömning om att den enskildes rätt till handikappersättning borde omprövas.
JO konstaterade att det inte finns något förbud för en handläggare att rapportera observationer av enskilda personer från fritiden. JO ansåg därför inte att handläggaren gjorde något fel när hen rapporterade sina iakttagelser. Däremot ansåg JO att handläggaren inte borde ha bedömt vilka åtgärder Försäkringskassan skulle vidta.
JO tog även upp frågan om jäv. JO konstaterade att handläggaren inte var handläggare av det aktuella ärendet och att hen inte heller hade hand om den fortsatta utredningen. Handläggaren var enbart uppgiftslämnare och JO fann därför att hen inte varit jävig i den bemärkelse som avses i förvaltningslagen. Däremot kunde handläggarens opartiskhet ifrågasättas, vad gäller de lämnade uppgifterna, eftersom hen var bekant med den enskilde. JO konstaterade att den bedömningen får Försäkringskassan göra inom ramen för utredningen av den enskildes rätt till de olika socialförsäkringsförmånerna.
3.13.2 Kritik från JO – hur handläggare redovisade observationer
I JO 1998/99 s. 342 anmälde en person att två handläggare hade blandat in sina familjemedlemmar när de rapporterade vissa iakttagelser.
Handläggarna hade på sin fritid – var och en för sig och vid olika tillfällen – sett den enskilde arbeta på en mässa. De tog gemensamt kontakt med en chef för att diskutera sina iakttagelser. De skrev sedan ned sina iakttagelser tillsammans och lämnade anteckningarna till Försäkringskassan.
Av anteckningarna framgick att den ena handläggaren hade besökt mässan tillsammans med en anhörig, och att båda blivit betjänade av den enskilde. Handläggaren uppgav även att både hen och hens anhörig identifierat den enskilde. Det framgick vidare att den andra handläggaren hade besökt mässan tillsammans med en anhörig som hade sagt: ”Kolla pensionären är på mässan och säljer munkar”.
Försäkringskassan tillbakavisade att handläggarna skulle ha gjort sig skyldiga till sekretessbrott, och uppgav i sitt yttrande till JO att familjemedlemmarna inte hade varit inblandade. Att handläggarna nämnde att de gjort iakttagelserna tillsammans med familjemedlemmar berodde på att de varit oroliga att ord skulle stå mot ord.
JO uttalade följande.
Som anteckningarna är utformade har jag emellertid svårt att frigöra mig från intrycket att de observationer som handläggarna gjort av den försäkrade på mässan kan ha diskuterats med de åtföljande familjemedlemmarna. Även om så inte är fallet anser jag att anteckningarna fått en olycklig utformning som kan misstolkas. Att en tjänsteman vid Försäkringskassan rapporterar observationer han gör av försäkrade har jag inget att invända mot. Det är dock viktigt att dessa redovisas på ett korrekt och sakligt sätt, som inte ger upphov till tvivel och missförstånd. Jag är därför kritisk till hur handläggarna redovisade sina observationer av den försäkrade.
3.13.3 Kritik från JO – handläggningen av ärendet
I JO 1996/97 s. 329 anmälde en person till JO att en handläggare hade överträtt sina befogenheter och brutit mot sekretesslagen genom att blanda in utomstående i den enskildes ärende.
Handläggarens grannar hade gjort hen uppmärksam på att en annan granne arbetade i relativt stor omfattning i sitt jordbruk trots att grannen var förtidspensionerad. Handläggaren startade en utredning. Anteckningarna som dokumenterade den enskildes arbetsförhållanden innehöll orden ”i tjänsten” följt av namnet på lokalkontoret och handläggarens namn. Handläggaren bifogade fotografier och en videofilm på den enskilde när hen förmodades arbeta.
JO uttalade följande.
Utredningen rörande den försäkrades förtidspension och eventuella restarbetsförmåga har bedrivits i form av ’privatspaning’ från grannar. Dessa har iakttagit den försäkrade och lämnat uppgifter till handläggaren, som sedan sammanställt dessa uppgifter och även lagt till vissa egna iakttagelser. Även fotografier och en videokassett har bifogats utredningen. Handläggaren har uppgett att det bl.a. var flygfotografier som han själv tagit på sin fritid och att det var grannarna som bestämde att även det materialet skulle bifogas utredningen. – Handläggaren har hävdat att utredningen bedrevs av honom som tjänsteman på Försäkringskassan. Att i tjänsten bedriva en utredning med hjälp av ”privatspaning” av grannar och med hänvisning till att det var grannarna som ville det också bifoga fotografier och videoupptagningar, som dessa tagit, ger inte intryck av att vara en seriös och opartiskt bedriven utredning av Försäkringskassan. Snarare blir det bestående intrycket att det var handläggarens grannar och inte Försäkringskassan som styrde utredningen. För att allmänhetens förtroende för Försäkringskassans objektivitet inte ska rubbas är det viktigt att Försäkringskassans utredningar bedrivs på ett opartiskt och korrekt sätt och under ordnade former. I detta avseende förtjänar Försäkringskassan allvarlig kritik för sin handläggning.