5 Förhållningssätt och vägledande principer

Detta kapitel beskriver

• vad grundlagarna, diskrimineringslagen och vissa konventioner innebär för vår handläggning
• principerna i den statliga värdegrunden och hur de påverkar det praktiska arbetet inom assistansersättningen
• hur proportionalitetsprincipen påverkar handläggningen
• vad vi särskilt behöver tänka på när utredningen gäller barn.

Försäkringskassans uppdrag är att i enlighet med den statliga värdegrunden administrera och förvalta socialförsäkringen. Det ska göras på ett rättssäkert och förtroendeingivande sätt genom god rättstillämpning och utan diskriminering. Principerna i den statliga värdegrunden framgår i regeringsformen (RF), förvaltningslagen och budgetlagen (2011:203) och är:

• demokrati (1 kap. 1 § första stycket RF)
• legalitet (1 kap. 1 § tredje stycket RF)
• objektivitet (1 kap. 9 § RF)
• fri åsiktsbildning (1 kap. 1 § andra stycket RF)
• respekt (1 kap. 2 § RF)
• effektivitet och service (6 och 9 §§ FL och 1 kap. 3 § budgetlagen).

Vi ska också vägledas av proportionalitetsprincipen. Den innebär att en åtgärd bara får vidtas om det man vill uppnå står i rimlig proportion till de besvär som kan uppstå för den person som åtgärden riktas mot. (5 § FL)

Vi som anställda på Försäkringskassan är ansvariga för att vår maktutövning sker enligt de här principerna. Vi arbetar på medborgarnas uppdrag, och allt vi gör ska ha stöd i lag eller någon annan form av normmässig förankring. Vi ska vara sakliga och opartiska vilket även innebär att vi ska respektera allas likhet inför lagen. Vi ska alltid vara beredda att lämna saklig och korrekt information som är anpassad till mottagaren. All kontakt ska präglas av värdighet, respekt och förståelse för den enskildes situation. Vi ska utföra vårt uppdrag så snabbt och kostnadseffektivt som möjligt, utan att tumma på rättssäkerheten. Vi behöver säkerställa att vi har fullgjort våra skyldigheter för att den enskilda ska kunna ta tillvara sin rätt, och medverka på bästa sätt i utredningen. Detta för att vi ska kunna fatta formellt och materiellt riktiga beslut.

Läs mer

De sex principerna i den statliga värdegrunden ligger till grund för Försäkringskassans strategi för hur vi ska leva upp till vårt uppdrag från regeringen. Vi ska hantera integritetskänsliga uppgifter på ett riktigt sätt och inte samla in och ta del av flera uppgifter än nödvändigt. Vi ska också uppträda och agera på ett sätt så att det aldrig finns skäl att misstro vår objektivitet, saklighet och opartiskhet. Det innebär också att vi ska bemöta människor på ett sätt som präglas av jämlikhet, jämställdhet, medmänsklighet, integritet och värdighet. Läs mer om den statliga värdegrunden i vägledning 2004:7.

5.1 Lika rättigheter och delaktighet

Diskrimineringsförbud gäller i allt vi gör på Försäkringskassan. Enligt 2 kap. 14 § 1 diskrimineringslagen (2008:567) är diskriminering förbjuden inom socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Diskrimineringsförbudet inom socialförsäkringen omfattar i princip alla kontakter som den enskilde kan ha med Försäkringskassan. Det omfattar alltså inte bara rätten till en viss förmån, utan också bemötande, information och handläggning. Diskrimineringsförbudet gäller i samma utsträckning för barn som för vuxna. Det finns sex olika former av diskriminering: direkt diskriminering, indirekt diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier, bristande tillgänglighet samt instruktion att diskriminera.

Det finns en ökad risk för diskriminering för vissa grupper och därför finns det ett regelverk som särskilt ska skydda de grupperna. Principen om icke-diskriminering är central i såväl FN:s konventioner om mänskliga rättigheter som i EU-rätten och i svensk lagstiftning. Diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering. Den ska även på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet eller -uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (de sju diskrimineringsgrunderna). Bestämmelser i socialförsäkringen som föreskriver viss ålder är tillåtna enligt diskrimineringslagen (2 kap. 14 b § 1 diskrimineringslagen).

FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning trädde i kraft i Sverige 2009. Konventionen skapar inte i sig några nya rättigheter utan tydliggör mänskliga rättigheter i relation till personer med funktionsnedsättning. Konventionens syfte är att säkerställa att personer med funktionsnedsättning kan åtnjuta sina mänskliga rättigheter. (Prop. 2008/09:28 s. 11 och prop. 2016/17:188 s. 15)

Konventionen förtydligar vad som krävs för att personer med funktionsnedsättning fullt ut ska få sina rättigheter uppfyllda som alla andra. Konventionen förtydligar också att ingen människa får diskrimineras eller uteslutas från någon del av samhällslivet. I artikel 19 beskrivs bland annat rätten till personligt stöd för att kunna leva och vara inkluderad i samhället. Personlig assistans och därmed även assistansersättning omfattas av begreppet personligt stöd. I konventionen finns allmänna principer om till exempel tillgänglighet, individuellt självbestämmande, deltagande och inkludering i samhället. I artikel 4.1 a) finns ett krav på ändamålsenliga administrativa åtgärder för att uppfylla rättigheterna. I artikel 22 beskrivs bland annat att ingen person med funktionsnedsättning får utsättas för ett godtyckligt eller olagligt ingripande i sitt privatliv. Konventionen innehåller även principer om respekt för den fortlöpande utvecklingen hos barn med funktionsnedsättning och respekt för deras rätt att bevara sin identitet.

FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) innehåller bland annat bestämmelser om särskilda rättigheter för barn och syftar till att ge alla barn oavsett bakgrund rätt att behandlas med respekt och få komma till tals. Barnets bästa ska komma i främsta rummet i alla åtgärder som gäller barn. Konventionen definierar barn som varje människa under 18 år. Barnkonventionen gäller som lag i Sverige (lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter).

Barnkonventionen innehåller fyra grundläggande principer. De ska vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men har också en självständig betydelse. Konventionen skapar inte i sig några nya rättigheter utan tydliggör mänskliga rättigheter för barn. I korthet är principerna följande:

• Inget barn får diskrimineras på grund av härkomst, kön, religion, funktionsnedsättning eller andra liknande skäl (artikel 2).
• Barnets bästa ska vara vägledande vid allt beslutsfattande och vid alla åtgärder som gäller barn och unga (artikel 3).
• Barn och unga ska tillåtas att utvecklas i sin egen takt och utifrån sina egna förutsättningar (artikel 6).
• Barn och unga ska ges möjlighet att framföra och få respekt för sina åsikter i frågor som gäller dem. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Konventionen om mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning och barnkonventionen kompletterar varandra. Dessa kompletteras också av de grundläggande principerna som LSS bygger på; självbestämmande och inflytande, tillgänglighet, delaktighet, kontinuitet och helhetssyn. Läs mer om dessa principer i avsnitt 1.3 Möjlighet att leva som andra.

Läs mer

Regeringens proposition 2008/09:28 Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Om mänskliga rättigheter på regeringens webbplats manskligarattigheter.se och på Institutet för mänskliga rättigheters webbplats mrinstitutet.se. Om konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning på regeringens webbplats, konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Om barnkonventionen på Barnombudsmannens webbplats barnombudsmannen.se

5.2 Bemötande och handläggning

När vi handlägger assistansersättning behöver vi ta hänsyn till att alla människor är olika och se till varje individs unika behov, samt värna om hens personliga integritet. Det gäller både vid muntlig och skriftlig handläggning. Hur vi handlägger kan variera beroende på personens individuella behov och förutsättningar, även inom samma förmån. Anpassningarna ska göras utifrån vad personen faktiskt behöver och vilka förutsättningar hen har, och alltså inte utifrån generaliseringar eller egna föreställningar hos den som handlägger. Detta blir särskilt viktigt att vara medveten om eftersom diskrimineringslagen förbjuder diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Detta innebär alltså en skyldighet att vidta skäliga anpassningar så att den enskilde kan ta tillvara sin rätt under handläggningen. Ett exempel är muntliga kontakter i handläggningen (9 och 24 §§ FL).

Det kan också vara svårt för den enskilde att förstå vad samtalet med Försäkringskassan ska leda fram till, och vad som är syftet med det. Den enskilde som vi möter i vår tjänsteutövning ska känna sig förstådd, trygg och delaktig. Mötet ska präglas av värdighet, respekt och förståelse för den enskildes situation. Detta innebär att handläggaren ska förbereda sig väl inför mötet genom att sätta sig in i personens situation. Det kan till exempel handla om att skaffa kunskap om funktionsnedsättningen och dess konsekvenser, livsvillkor för personer med sådana funktionsnedsättningar, hjälpmedel eller kommunikationssätt som den enskilde har.

Försäkringskassan behöver förklara vad det är vi ska utreda och varför vi behöver information från den enskilde. Det är särskilt viktigt när det handlar om frågor som kan upplevas som privata och integritetsnära. Vi behöver även förklara för den enskilde varför vi kan behöva kompletterande information från någon annan än personen själv. För att skapa förutsättningar för att den enskilde ska känna delaktighet och få förståelse ska vi även förklara hur handläggningen och beslutsprocessen fungerar. Här har vi också ett ansvar för att den enskilde inte ska uppfatta information från oss som att ett beslut redan är fattat innan det faktiskt är det.

För att kunna fånga upp och erbjuda ett bra stöd behöver vi möta personen på den nivå där hen befinner sig, med ett inkluderande språk. Vi behöver ha ett vänligt, vardagligt tonfall och vara återhållsamma med facktermer. Om vi ändå använder facktermer kan de behöva förklaras. Om vi inte gör det finns det risk för att den enskilde inte kan ta tillvara sin rätt eller att utredningen blir bristfällig, vilket i sin tur kan påverka rättssäkerheten.

Att vi har kunskap om socialförsäkringen ger oss ett övertag i förhållande till den enskilde. Därför har vi ett särskilt ansvar för att förvalta det övertaget på ett sätt som inger förtroende. Vi får inte glömma bort människan bakom varje ärende, vilket ibland innebär att vi behöver förklara någonting lite extra. Det kan till exempel handla om att förklara vad lagstiftning och praxis innebär eller hur ansvaret mellan kommunen och Försäkringskassan är fördelat. Detta för att den enskilde ska kunna tillvarata sin rätt även om hen inte får assistansersättning.

För att säkerställa att vi följer diskrimineringsförbudet ska vi bemöta och handlägga utan att påverkas av stereotypa föreställningar om kön, könsidentitet eller -uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Inga stereotypa föreställningar ska påverka vilka utredningsmetoder vi väljer, vilken information vi hämtar in eller lämnar, vilka frågor vi ställer eller hur vi bedömer.

Den som ofta blir ifrågasatt kan uppleva att det är jobbigt att ta kontakt med Försäkringskassan och riskera att utsättas för en kränkning. Vi ska vara medvetna om att alla människor kan ha erfarenheter som gör det extra jobbigt att vara i kontakt med oss.

Proportionalitetsprincipen handlar om att en åtgärd aldrig får vara mer ingripande än vad som behövs. Detta innebär till exempel att den enskilde inte behöver visa i praktiken hur vissa moment går till utan kan beskriva det på annat sätt. Fokus ska vara på det som är relevant information och vi ska inte utreda mer än ärendets beskaffenhet kräver.

De enskilda som vi möter i vår tjänsteutövning befinner sig ofta i en utsatt situation. När vi kontaktar någon för att utreda eller för att informera, så ska det till exempel aldrig kunna uppfattas som förtäckta hot om indragen ersättning om de inte svarar på våra frågor (jfr JO:s beslut, dnr 7430-2019).

5.3 När utredningen gäller rätten till assistansersättning för ett barn

Med barn avses personer under 18 år (artikel 1 i barnkonventionen). En ansökan om assistansersättning som gäller ett barn ska göras av vårdnadshavare eller annan behörig. Eftersom assistansersättningen gäller barnet har hen ändå rätt att få vara delaktig i utredningen. Enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken har vårdnadshavaren rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Men enligt samma bestämmelse ska vårdnadshavaren i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Barnets rättigheter när åtgärder rör dem regleras i barnkonventionen.

Barnets rätt till delaktighet kan beskrivas i tre olika delar eller nivåer:

• barns rätt till information
• barns rätt att komma till tals och bli lyssnat på
• barns rätt till inflytande och självbestämmande.

Den ena nivån är en förutsättning för nästa. Det vill säga barnets rätt till information är en förutsättning för att barnet ska kunna uttrycka sina åsikter i frågan. Att komma till tals och bli lyssnat på är i sin tur en förutsättning för att barnet ska kunna få inflytande och i vissa fall själv bestämma i en fråga.

Artikel 3 barnkonventionen

1. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.
2. Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet, och ska för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder.
3. Konventionsstaterna ska säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för omvårdnad eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn.

Artikel 12 barnkonventionen

1. Konventionsstaterna ska tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
2. För detta ändamål ska barnet, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet, särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler.

Artikel 3 i barnkonventionen betonar att barnets bästa ska sättas i förgrunden vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Eftersom de förarbeten som finns till lagen om införande av barnkonventionen inte direkt handlar om barnets rätt till insatser i form av personlig assistans så kan istället förarbetena till LSS vara behjälpliga. I förarbetena till LSS står det att barnets bästa inte ska anges som ett kriterium för rätten till insatser enligt LSS, eftersom det skulle vara svårt att förena med den rättighetskonstruktion som LSS har. Den starka rätt till en viss insats som LSS ger enskilda i dag skulle kunna försvagas av att man bedömer om en begärd insats som det finns behov av är förenlig med barnets bästa. Den enskildes rätt till insatser är uttömmande reglerad i lagen, och ska inte begränsas eller utvidgas av denna bestämmelse. Bestämmelsen om barnets bästa i LSS får i stället större betydelse vid andra åtgärder, till exempel vid utförandet av insatserna, vid planeringen och vid tillståndsgivning och tillsyn. (Jämför prop. 2009/10:176 s. 31–33 och 74.)

FN:s kommitté för barns rättigheter (barnrättskommittén) övervakar hur barnkonventionen efterlevs. De publicerar också så kallade allmänna kommentarer som ger vägledning i hur olika artiklar och teman i barnkonventionen ska tolkas. Det framgår i barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 3 att bedömningen av barnets bästa måste ske med respekt för barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Barnets åsikter måste också tillmätas betydelse i alla frågor som rör barnet, som det står i artikel 12 i barnkonventionen. Artikel 3 och artikel 12 kompletterar varandra. (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 och 14.)

För Försäkringskassan innebär detta att barnets bästa ska vara vägledande i bedömningen av om och hur ett barn som ansöker om assistansersättning ska få information och få komma till tals i utredningen, det vill säga vid tillämpningen av artikel 12 i barnkonventionen. Vilken information barnet ska få och hur barnet ska få den ska anpassas till det enskilda barnets förutsättningar att ta till sig informationen. Vid tillämpningen av artikel 12 ska barnets bästa särskilt beaktas enligt artikel 3 i barnkonventionen. Det kan ibland innebära att information inte ska ges eller att bara viss information ges beroende på vad som är bäst för det enskilda barnet i förhållande till barnets ålder, mognad och tidigare kunskaper. Informationen och hur den ges ska anpassas till det enskilda barnets förutsättningar att ta till sig den.

Även då barnet ska ges möjlighet att framföra åsikter ska barnets bästa beaktas. Det kan innebära att det inte alltid är lämpligt att fråga efter barnets åsikt. Enligt art. 12 i barnkonventionen ska det barn som är i stånd att bilda egna åsikter ges rätt att uttrycka dessa. Barnet är aldrig skyldigt att redogöra för sin inställning, utan ska bara ges möjlighet att framföra åsikter. (Prop. 2009/10:176 s. 74). Om barnet inte själv uppnått tillräcklig ålder och mognad för att själv kunna ta ställning, måste vårdnadshavaren samtycka till att barnet framför sina åsikter. Det är vårdnadshavarens ansvar att bevaka att barnet inte ges möjlighet att uttrycka åsikter om det skulle vara olämpligt för just det barnet. Vårdnadshavarna kan alltså förhindra att samtal hålls med barnet eftersom den frågan faller inom vårdnadshavarnas bestämmanderätt. (Jämför prop. 2009/2010:176 s. 34–35). I princip ska båda vårdnadshavarna samtycka till att vi får prata med barnet. Vi behöver dock inte fråga båda vårdnadshavarna utan kan utgå från att den som vi har kontakt med svarar för båda, om vi inte har anledning att tro att de har olika uppfattning.

Om barnet har uppnått den ålder och mognad som krävs för att själv bestämma om sin medverkan, är det barnet som råder över om något samtal ska hållas. Det innebär att vårdnadshavarens samtycke till samtalet inte behöver inhämtas och att samtalet till och med kan äga rum mot vårdnadshavarens vilja (jämför JO:s beslut den 10 oktober 2005, dnr 1059-2003 och 4857-2003).

För att barnet ska kunna göra ett val att delta eller avstå behöver det få den information som krävs för att kunna fatta det beslut som är för barnets bästa. Rätten till information är själva förutsättningen för att barnet ska kunna vara delaktigt. (Jämför Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 och 14, s.6.)

Läs mer

I vägledning 2004:7 finns ett metodstöd för hur ett hembesök ska genomföras. På Barnombudsmannens webbplats finns information om barnkonventionen barnombudsmannen.se