1 Vad är personlig assistans?
Detta kapitel ger en övergripande bild av syftet och målet med personlig assistans och assistansersättning.
1.1 Bakgrund
Hösten 1988 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att behandla frågor om samhällets stöd till människor med omfattande funktionsnedsättningar. Utredningen antog namnet 1989 års handikapputredning. Handikapputredningen lämnade flera betänkanden. I juni 1991 överlämnade utredningen sitt huvudbetänkande ”Handikapp – Välfärd – Rättvisa” som innehöll förslag för att säkra svårt funktionsnedsattas tillgång till ett individuellt anpassat stöd och service i samhället (SOU 1991:46).
Vid tiden för handikapputredningen hade personer med omfattande funktionsnedsättningar stöd utifrån socialtjänstlagen (1980:620) (SoL), om de inte omfattades av personkretsen enligt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. Stödet gavs ofta i form av hemtjänst och det varierade från kommun till kommun. Handikapputredningen konstaterade flera brister: Det rådde ojämlikhet mellan personer med funktionsnedsättning och andra. De handikappolitiska målen om jämlikhet och delaktighet hade inte nåtts. Personer med omfattande funktionsnedsättning hade svårt att få inflytande över insatser och stöd utifrån sina behov och den som fick hemtjänst för att tillgodose sina behov hade mycket små möjligheter att bestämma vem som skulle ge hjälpen och när den skulle ges. Inte heller hade det miljörelaterade handikappbegreppet – att handikapp inte är någon egenskap hos den enskilde utan ett förhållande mellan skadan/sjukdomen och personens omgivning – fått något genomslag i praktisk handling.
Utredningens slutsatser var att det krävdes kraftfulla åtgärder för att åstadkomma en förbättring. Både generella och individuella insatser ansågs nödvändiga och en viktig åtgärd för att nå dit var en ny lagstiftning för individuella stöd- och serviceinsatser. Förslaget utformades som en rättighetslagstiftning som preciserade både den personkrets och de insatser lagen skulle ge rätt till. Utredningen tyckte att ramlagar var otillräckliga för personer med omfattande behov av stöd och service, som ansågs behöva ett starkare skydd med preciserade rättigheter och möjligheter att överklaga beslut i högre instans. Den föreslagna lagstiftningen skulle delvis ha samma personkrets som den tidigare omsorgslagen och utredningen såg det som uteslutet att försämra denna grupps rättigheter. Det talade för att lagen borde utformas som en rättighetslag. Lagen skulle ses som en så kallad pluslag och komplettera de insatser som kan ges med stöd av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) (HSL) och socialtjänstlagen.
1.2 Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)
1994 infördes en lag för personer med omfattande funktionsnedsättningar, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I 5–6 a §§ LSS finns bestämmelser om verksamhetens mål och allmänna inriktning medan rätten till insatser beskrivs i 7–9 a §§ LSS.
LSS är en rättighetslag, vilket bland annat innebär att rättigheten preciseras i lagen, att det går att överklaga ett beslut och att det kan finnas sanktioner om ett beslut inte verkställs. För att omfattas av insatserna för särskilt stöd och särskild service ska personen tillhöra den personkrets som nämns i 1 § LSS.
Personer som tillhör personkretsen enligt LSS har rätt till insatser i form av särskilt stöd och service enligt 9 § LSS. Det gäller om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt (7 § LSS). Det finns tio insatser för särskilt stöd och service. En av de tio insatserna är personlig assistans som kan ges med stöd av LSS eller socialförsäkringsbalken (SFB). Bestämmelserna i LSS som gäller rätten till insats och utförandet av insatsen personlig assistans gäller också för assistansersättning (51 kap. 2 och 3 §§ SFB).
Läs om insatsen personlig assistans i avsnitt 1.4. Läs om LSS personkrets i kapitel 8, och LSS tio insatser i avsnitt 10.3.
1.3 Möjlighet att leva som andra
Verksamhet som bedrivs med stöd av LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för den som omfattas av lagen. Målet ska vara att hen får möjlighet att leva som andra (5 § LSS).
Insatserna enligt LSS ska tillförsäkra personen goda levnadsvillkor, de ska vara varaktiga och samordnade, anpassas till personens individuella behov och utformas så att de är lätt tillgängliga och stärker personens förmåga att leva ett självständigt liv (7 § andra stycket LSS).
Målet är att människor med omfattande funktionsnedsättningar ska kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra människor. (Prop. 1992/93:159 s. 50 om stöd och service till vissa funktionshindrade)
Varken LSS eller SFB gör skillnad mellan barn och vuxna. Den personliga assistansen är ett medel för att personer med funktionsnedsättning ska kunna leva ett liv så likt andra i samma ålder som möjligt.
LSS bygger på de grundläggande principerna självbestämmande och inflytande, tillgänglighet, delaktighet, kontinuitet och helhetssyn. De finns i lagens förarbeten SOU 1991:46, Handikapp, välfärd, rättvisa och i prop. 1992/93:159.
Självbestämmande och inflytande innebär att den som får insatser enligt LSS så långt som möjligt ska vara med och bestämma när insatserna planeras, utformas och utförs. Eftersom behov och önskemål om stöd och service varierar från person till person och i livets olika skeden ska insatserna anpassas till personens aktuella situation. Hen ska också få möjlighet att påverka olika intresseområden, till exempel genom att utöva sitt medborgarskap, delta i föreningsliv eller delta i planering och genomförande av insatser för samhällets utveckling.
Den som har mycket begränsade möjligheter att ge uttryck för sin vilja och har svårt att utöva något inflytande kan behöva stöd eller hjälp av någon annan, till exempel en god man, att fatta vissa beslut. Då krävs emellertid mycket stor lyhördhet och respekt för de önskemål som personen ger uttryck för.
Tillgänglighet har en vidsträckt betydelse i fysisk-teknisk, social, psykologisk, ekonomisk och organisatorisk bemärkelse. Livsvillkoren för personer med omfattande funktionsnedsättningar påverkas av var och en av dessa aspekter på tillgänglighet och den samverkan som finns mellan dem.
Delaktighet handlar om aktivt kunna delta i samhällslivet. I det ingår medborgliga rättigheter och skyldigheter.
Kontinuitet innebär att den enskilde och hens familj ska känna säkerhet i att stödet inte plötsligt upphör eller förändras.
Helhetssyn innebär att respektera personlig integritet och individualitet, att stödet planeras och ges med utgångspunkt i att den enskildes hela tillvaro ska fungera.
Funktionshinderspolitiken har FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt. Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet beaktas. (Prop. 2016/17:188, Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken, s. 22)
Ett prioriterat område när funktionshinderspolitiken genomförs är att individuella stöd och lösningar tillhandahålls av samhället. Syftet med stöden och lösningarna ska vara att säkerställa oberoende, självbestämmande och självständighet hos individen, och att göra det möjligt för individen att delta i samhället. (Jfr prop. 2016/17:188 s. 29, Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken) Personlig assistans är ett exempel på individuella stöd och lösningar.
Om funktionshinderspolitiken på regeringens webbplats regeringen.se och på Myndigheten för delaktighets webbplats mfd.se.
1.4 Personlig assistans
Med insatsen personlig assistans menas ett personligt utformat stöd som ges i olika situationer av ett begränsat antal personer. Vilka stödbehov som ska ge rätt till personlig assistans var inte definierat i LSS och LASS när de trädde i kraft, men av förarbetena framgick att assistansen ska vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Avgörande bör vara att man behöver personlig hjälp för att klara sin hygien, för att klä sig och klä av sig, för att inta måltider eller för att kommunicera med andra. Därutöver ska man kunna få assistans i andra situationer som ingår i det dagliga livet där man behöver kvalificerad hjälp, till exempel för att komma ut i samhället, för att studera, för att delta i daglig verksamhet eller för att få eller behålla ett arbete (prop. 1992/93:159 s. 64).
Förslaget om personlig assistans, eller ekonomiskt stöd till sådan assistans, var ett sätt att ge personer med omfattande funktionshinder ett verkligt inflytande över sin egen livssituation. Personlig assistans blev således ett medel för att uppnå målet med handikappolitiken, att leva som andra, för människor med omfattande funktionshinder. (Prop. 1992/93:159 s. 62–63)
Av förarbetena framgick också att den som behöver stöd i det dagliga livet i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka kan få assistansersättning. I andra fall är det kommunerna som ansvarar för personlig assistans i sin helhet. (Prop. 1992/93:159 s. 61)
Med personlig assistans kan den enskilde få frihet att själv bestämma i vilka situationer och vid vilka tillfällen som hen ska få hjälpen. Personlig assistans kan för vissa personer vara en viktig förutsättning för att de ska kunna arbeta eller studera. Andra behöver ett fåtal medhjälpare som de känner väl för att kunna göra sig förstådda och för att själva kunna ta emot information. För många är en samlad hjälp i olika situationer och verksamheter ett viktigt medel för att undvika isolering och passivitet och för att kunna delta i både planerade och spontana aktiviteter. (Prop. 1992/93:159 s. 64)
Med personlig assistans avsågs ett personligt utformat stöd som skulle ges i olika situationer av ett begränsat antal personer. Stödet skulle vara knutet till personen och inte till någon viss verksamhet. Personer som dagligen var mycket beroende av omfattande hjälp skulle ha ett avgörande inflytande på vem som skulle ge hjälpen. Antalet personer som gav sådan hjälp skulle kunna begränsas och den enskilde skulle själv kunna avgöra på vilket sätt och i vilka situationer som hjälpen skulle ges. Assistansen skulle vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Om stöd och hjälp kunde ges i form av personlig assistans och anordnas på det sätt som den enskilde finner bäst, skulle personen med funktionshinder ges mycket goda möjligheter till självbestämmande och inflytande över sin livssituation. (Prop. 1992/93:159 s. 62–64)
I begreppet personlig assistans ligger att det ska vara fråga om ett personligt stöd som ger personen med funktionshinder ökade möjligheter till ett självständigt liv. Det ska alltså vara knutet till den personen och vara tillgängligt för hen i olika verksamheter och under olika tider på dygnet. Den personliga assistenten ska i möjligaste mån garantera en kontinuitet i stödet och därmed trygghet för personen och hens närstående. Personens behov av stöd och hjälp ska kunna tillgodoses av ett begränsat antal personer – personliga assistenter. (Prop. 1992/93:159 s. 174)
I RÅ 2004 ref. 31 slog HFD fast att en assistanspool hos en arbetsgivare (där assistenterna hade ansvar för att tillgodose flera personers hjälpbehov under samma tid) inte likställs med personlig assistans. Assistenten ska, i vissa fall efter att ha fått särskilda instruktioner, kunna utföra enklare insatser som uppehåller och förstärker personens funktionsförmåga. Assistenten ska också kunna göra sådant som annars skulle skötas av hemtjänsten, men bara det som assistenten gör tillsammans med personen som ett led i det personliga stödet till hen. Städning, inköp och liknande uppgifter ska annars inte tas med vid beräkningen av behovet av personlig assistans. (Prop. 1992/93:159 avsnitt 14.1 s. 175–176)
Personen bör ha ett mycket stort inflytande över vem som anställs som assistent och när och hur hjälpen ska ges, det vill säga kunna bestämma över sin livssituation. (Prop. 1992/93:159, avsnitt 14.1 s. 174 och prop. 1995/96:146 s.20, ”Vissa frågor om personlig assistans”)
Assistansersättning kan beviljas under dygnsvila, om den hjälp som behövs är av mycket privat karaktär, och därför bör ges av någon som den försäkrade har valt och har förtroende för (prop. 1992/93:159 s. 64 och 70). Den 1 juli 1996 skrevs det in i LSS att personlig assistans är ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sina grundläggande behov. De grundläggande behoven var då personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Den som har rätt till personlig assistans för sina grundläggande behov har också rätt till personlig assistans för andra personliga behov, om de inte tillgodoses på annat sätt. Samtidigt infördes kravet om att de grundläggande behoven ska uppgå till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka för att ge rätt till assistansersättning.
Utveckling av personlig assistans från 2018
Efter införandet av de grundläggande behoven har det kommit avgöranden från HFD som tydliggjort att vissa behov som tidigare ansågs ge rätt till insatsen personlig assistans inte gör det längre (jämför HFD 2015 ref. 46, HFD 2017 ref. 27 och HFD 2018 ref. 21). Lagstiftaren har därför gjort ett antal tillägg.
Vissa situationer ska anses vara assistans för andra personliga behov trots att assistentens insats inte är kvalificerad. Det här tillägget gjordes i 9 a § andra stycket LSS från och med den 1 april 2018. Samtidigt gjordes förändringar i bestämmelsen i 51 kap. 12 § SFB om omprövning, läs mer om det i bilaga 1.
Enligt ett tillägg i 9 a § första stycket blev hjälp med andning ett grundläggande behov. Tillägget gjordes från och med den 1 november 2019.
Hjälp med de grundläggande behoven andning och måltider i form av sondmatning ska kunna ge rätt till personlig assistans, oavsett hjälpens karaktär. Vissa åtgärder ska alltid anses vara personlig assistans för andra personliga behov. Det gäller alltså även om assistentens insats inte är kvalificerad. Det här tillägget gjordes den 1 juli 2020 i 9 a § LSS. Samtidigt gjordes ett tillägg i 9 f § LSS och en ändring i 51 kap. 6 § SFB om att de här hjälpbehoven också ska undantas från det normala föräldraansvaret. Hjälp med andning och sondmatning undantogs också från kravet på särskilda skäl i skola och barnomsorg. Det står i 106 kap. 25 a § SFB.
Annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade togs bort som grundläggande behov den 1 januari 2023. Samtidigt tillkom två nya grundläggande behov i 9 a § första stycket LSS.
- Stöd som den enskilde behöver på grund av en psykisk funktionsnedsättning för att förebygga att hen fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom.
- Stöd som den enskilde behöver löpande under större delen av dygnet på grund av ett medicinskt tillstånd som innebär att det finns fara för den enskildes liv, eller att det annars finns en överhängande och allvarlig risk för hens fysiska hälsa. Enligt ett tillägg i 9 a § LSS fjärde stycket kan assistentens insats i vissa fall vara hjälp med andra personliga behov, trots att den inte är kvalificerad.
Den enskilde kan på grund av en psykisk funktionsnedsättning behöva kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser för att hen ska klara att tillgodose de grundläggande behoven: måltider, hygien, på- och avklädning eller kommunikation. I sådana fall ska insatserna beaktas som en del av hjälpen med det grundläggande behovet. Det står i 9 a § andra stycket LSS från och med den 1 januari 2023. Hjälp med sådana kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser och de grundläggande behov som tillkom den 1 januari 2023 ska anses som hjälp med grundläggande behov oavsett hjälpens karaktär. Det innebär att det saknar betydelse i vilken utsträckning hjälpen anses vara av privat eller integritetskänslig karaktär (jfr RÅ 2009 ref. 57, HFD 2018 ref. 21 och HFD 2019 ref 56).
Från och med den 1 januari 2023 beaktas föräldraansvar enligt föräldrabalken genom schablonavdrag (föräldraavdrag) från barnets behov av hjälp med grundläggande behov och andra personliga behov.
Läs om LSS personkrets i kapitel 8. Läs om förutsättningarna för rätten till assistansersättning i kapitel 6. Läs om grundläggande behov, och andra personliga behov, enligt LSS i kapitel 9.
1.5 Assistansersättning
Lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) trädde i kraft samtidigt som LSS. Den 1 januari 2011 kom socialförsäkringsbalken (SFB) som ersatte ungefär 30 av de tidigare socialförsäkringsförfattningarna. Det innebar att LASS upphävdes och reglerna om assistansersättning fördes över i stort sett oförändrat till SFB, kapitel 51.
Genom LASS skapades ett finansieringssystem som innebar att staten avlastar kommunernas kostnader för mer omfattande insatser av personlig assistans. Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna fick uppdraget att ansvara för den statliga assistansersättningen då försäkringskassorna bedömdes ha kompetens och erfarenhet av frågor om individuella stöd- och hjälpbehov till personer med funktionsnedsättning. Försäkringskassans roll ska inte vara att faktiskt ge omsorg eller stöd och inte heller att fungera som arbetsgivare för personliga assistenter. (Prop. 1992/93:159 s. 68–69 ”Stöd och service till vissa funktionshindrade”)
1.5.1 Bestämmelserna om assistansersättning
Bestämmelserna om assistansersättning finns i socialförsäkringsbalken. Rätten till assistansersättning, förmånstiden, beräkning av assistansersättning, omprövning vid väsentligt ändrade förhållanden, utbetalning av assistansersättning, samverkan med kommunen och uppgiftsskyldighet finns beskrivet i 51 kap. SFB. Det finns även bestämmelser i andra kapitel i socialförsäkringsbalken som reglerar assistansersättningen. Boende- och vistelsesituationer (106 kap. 24–25 a §§ SFB), återkrav (108 kap. 9 a § SFB), ansökan och utredning (110 kap. 4 och 5, 6, 13, 14 och 31 §§ SFB), skyldighet för Försäkringskassan att i vissa situationer anmäla till IVO (110 kap. 42 a § SFB) och skyldighet att anmäla ändrade förhållanden (110 kap. 45-47 §§ SFB) är exempel på sådana bestämmelser.
Bestämmelserna i LSS som gäller rätten till insats och utförandet av insatsen personlig assistans gäller också för assistansersättning (51 kap. 2 och 3 §§ SFB).
Bestämmelser om assistansersättning finns också i förordningen (1993:1091) om assistansersättning och i Försäkringskassans föreskrifter (FKFS 2016:4) om assistansersättning. Det finns även generella rekommendationer om tillämpningen av en del av bestämmelserna i Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:6) om assistansersättning.
I vägledningen beskriver vi hur bestämmelserna ska tillämpas utifrån uttalanden i förarbeten och rättspraxis. När svar saknas i principiella rättsfrågor eller när rättsläget är oklart kan Försäkringskassan ta ställning till hur bestämmelserna ska tillämpas. Det görs i så kallade rättsliga ställningstaganden.