4 Felaktiga utbetalningar
Det här kapitlet beskriver vad som är en felaktig utbetalning. Försäkringskassans uppdrag är att besluta om och betala ut rätt ersättning på ett riktigt sätt. Av detta följer att felaktiga utbetalningar ska rättas till, bland annat genom att Försäkringskassan återkräver ersättning som betalats ut felaktigt.
4.1 Definition av begreppet felaktig utbetalning
I den här vägledningen används begreppet felaktig utbetalning enbart när ersättning betalats ut som den enskilde inte haft rätt till, eller betalats med ett för högt belopp. Detta i enlighet med betydelsen i 108 kap. 2 § SFB.
4.2 När är en utbetalning felaktig?
När Försäkringskassan bedömer om en utbetalning är felaktig utgår vi i första hand från de bestämmelser som reglerar rätten till den aktuella ersättningen. I ett återkravsärende kan vi inte förlita oss på den enskildes medverkan i samma utsträckning som när hen ansöker om ersättning. Dessutom har Försäkringskassan bevisbördan i ett återkravsärende och måste genom att uppfylla ett högt beviskrav visa att den enskilde inte har haft rätt till den utbetalda ersättningen och därför fått ersättning felaktigt eller med för högt belopp.
Läs mer i kapitel 3 om Försäkringskassans utredningsansvar, bevisbörda och beviskrav.
Om vi misstänker att den enskilde har fått mer pengar än vad hen har rätt till, ska vi som regel utreda utbetalningen för att kunna avgöra om den är felaktig. I en del ärenden är det uppenbart att den enskilde fått en felaktig utbetalning, medan andra ärenden kräver en utförligare utredning för att vi ska kunna konstatera det.
Om det finns misstankar om att den enskilde, eller den som annars har fått ersättningen, har fått flera felaktiga utbetalningar, måste vi utreda varje utbetalning och varje period. Det kan handla om att den enskilde har fått ersättning löpande, eller fått ersättning för flera olika dagar eller perioder. I en del ärenden kan det räcka med att konstatera från och med när rätten till ersättning upphört, medan det i andra ärenden krävs en utförligare utredning av varje utbetalning.
Ibland kommer en utbetalning i retur till Försäkringskassan. Det innebär att pengarna kommer tillbaka till Försäkringskassan innan de nått mottagaren, se vägledning (2005:1) Utbetalning av förmåner, bidrag och ersättningar för närmare beskrivning av returhantering. En utbetalning som kommer i retur kan inte vara felaktig eftersom den inte blivit genomförd, och den omfattas alltså inte av återkravsbestämmelserna.
Om däremot den avsedda mottagaren har betalat tillbaka pengarna till Försäkringskassan, så är utbetalningen genomförd och kan då också vara felaktig. Om den är felaktig, ska vi göra en återkravsutredning för att pröva om den enskilde kan beviljas eftergift.
Vi behöver fastställa när den enskilde fick kännedom om det som påverkat rätten till ersättning, eftersom det är vid den tidpunkten som hen blev uppgifts- och anmälningsskyldig. Tidpunkten har ofta betydelse för den enskildes rätt till ersättning.
4.2.1 Fel vid tidpunkten för utbetalning – huvudregeln
En grundläggande förutsättning för att kunna besluta om återkrav med stöd av 108 kap. 2 § SFB är att det har skett en felutbetalning, det vill säga att ersättning har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Ordet ”lämnats” betyder i detta sammanhang ”betalats ut” (prop. 2008/09:200, bilaga 5, s. 1109. Se även Rönström Emma, Återbetalning av socialförsäkringsersättning och arbetslöshetsersättning, JUNO-version 1, 2021 s. 61 f).
Huvudregeln enligt 108 kap. 2 § SFB är alltså att ersättningen ska ha varit felaktig redan vid utbetalningstidpunkten. Om den var korrekt då har den inte betalats ut felaktigt och återkrav kan inte bli aktuellt. Samma ordalydelse förekommer med samma innebörd i 108 kap 8 § SFB, som gäller underhållsstöd (se Rönström s. 141) och i 108 kap. 9 § andra stycket SFB, som gäller bostadsbidrag. Även i dessa fall måste alltså ersättningen ha varit felaktig redan vid utbetalningstidpunkten för att återkrav ska komma i fråga.
Motsvarande uttryck finns i 8 kap. 1 § FEA, där det som en förutsättning för återkrav anges att ersättning har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp. Även detta får anses vara ett uttryck för huvudregeln, det vill säga att ersättningen måste vara felaktig redan vid utbetalningstidpunkten.
Huvudregeln har dock flera undantag, som innebär att Försäkringskassan kan besluta om återkrav med stöd av 108 kap. 2 § SFB trots att ersättningen var korrekt vid utbetalningstillfället. I vissa ersättningar är utbetalningarna preliminära och fastställs slutligt vid ett senare avstämningstillfälle. Det gäller till exempel assistansersättning, där ersättningens konstruktion anses motivera ett undantag från huvudregeln (HFD 2011 ref. 74). Motsvarande undantag gäller även för exempelvis slutligt bostadsbidrag efter avstämning och slutlig sjukersättning vid ”steglös avräkning”. Även vissa EU-familjeförmåner kan vara undantagna.
Men även ersättningar som betalas ut med preliminära belopp kan återkrävas enligt ordalydelsen i 108 kap. 2 § SFB, om en preliminär utbetalning har skett felaktigt eller med för högt belopp. Så kan det till exempel vara om den enskilde får en preliminär utbetalning som inte överensstämmer med Försäkringskassans beslut om rätt till ersättningen. För bostadsbidrag förtydligas detta i 108 kap. 9 § andra stycket SFB, som föreskriver en strikt återbetalningsskyldighet.
Ett annat undantag från huvudregeln är om ett beslut av en myndighet eller en domstol efter utbetalningstillfället slår fast att andra förhållanden gällde vid utbetalningstillfället än de som då faktiskt gällde. Man kan säga att ett sådant beslut i efterhand förändrar den verklighet som faktiskt rådde vid utbetalningstillfället.
I ett mål från Regeringsrätten (HFD) hade den enskilde fått sin sjukpenning indragen från den 1 juni 1998, eftersom hens arbetsförmåga inte ansågs vara nedsatt i tillräcklig grad. Den enskilde begärde omprövning av Försäkringskassans beslut, ställde sig samtidigt till arbetsmarknadens förfogande och ansökte om arbetslöshetsersättning. Ersättningen beviljades och betalades ut för ett antal veckor under sommaren 1998. I februari 1999 omprövade Försäkringskassan sitt beslut och beviljade den enskilde sjukpenning från den 1 juni 1998. A-kassan beslutade då att återkräva arbetslöshetsersättningen med motiveringen att den enskilde hade varit sjuk och därför inte haft rätt till ersättningen. HFD konstaterade att arbetslöshetsersättningen hade betalats ut felaktigt, eftersom den enskilde inte hade varit arbetsför när ersättningen betalades ut. Men vid den tidpunkten hade både Försäkringskassan och a-kassan bedömt att den enskilde var arbetsför. Först vid omprövningen bedömde Försäkringskassan att den enskilde hade nedsatt arbetsförmåga när arbetslöshetsersättningen betalades ut. HFD bedömde att även om utbetalningen av arbetslöshetsersättning var felaktig, så hade den enskilde inte skäligen bort inse detta. Hen var därför inte återbetalningsskyldig. (RÅ 2007 ref. 7).
Försäkringskassans omprövningsbeslut ska alltså inte ses som en omständighet som har inträffat efter utbetalningstillfället och då enligt huvudregeln gjort utbetalningen korrekt. I stället ska omprövningsbeslutet ses som att den enskildes arbetsförmåga var nedsatt redan vid utbetalningstidpunkten för arbetslöshetsersättningen. Detta är ett exempel på att ett senare domstolsbeslut kan ändra de förhållanden som faktiskt fanns vid utbetalningstidpunkten. Denna princip bör gälla även för ett myndighetsbeslut.
4.2.2 Metodstöd – felaktiga utbetalningar till socialnämnden
I vägledning (2005:1) Utbetalning av förmåner, bidrag och ersättningar beskrivs hanteringen av utbetalningar till socialnämnden. När de blir felaktiga hanterar vi dem så här:
- När det finns en fullmakt från den enskilde om att socialnämnden ska vara betalningsmottagare och förvalta den enskildes ersättning, ska förmånshandläggaren initiera en återkravsutredning gentemot den enskilde om Försäkringskassan har betalat ut för mycket till socialnämnden.
- När retroaktivt beviljad ersättning felaktigt har betalats ut till socialnämnden ska förmånshandläggaren först bevaka att socialnämnden betalar tillbaka inom 30 dagar. Om betalningen inte kommer in till Försäkringskassan ska förmånshandläggaren initiera en utredning enligt condictio indebiti gentemot kommunen, och kontakta VS Ekonomi via funktionsbrevlådan F VS Ekonomi för åtgärd av den öppna posten.
4.3 Felaktiga utbetalningar som ligger långt tillbaka i tiden
Före den 1 september 2022 gällde en 10-årig preskriptionstid enligt preskriptionslagen (1981:130) för Försäkringskassans fordringar räknat från tidpunkten för fordrans uppkomst, det vill säga då den felaktiga utbetalningen gjordes. Därför utredde vi inte felaktiga utbetalningar som skett mer än 10 år tillbaka i tiden.
För återkrav som beslutats den 1 september 2022 eller senare gäller i stället lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. Enligt den lagen preskriberas en fordran som huvudregel fem år efter utgången av det kalenderår då den förföll till betalning. Det innebär att det inte längre finns någon författningsreglerad bakre tidsgräns för vilka felaktiga utbetalningar Försäkringskassan kan utreda.
Försäkringskassan anser dock att det även fortsättningsvis är mest lämpligt att som utgångspunkt ha tidsgränsen 10 år. Avsteg från denna tidsgräns kan göras om omständigheterna i det särskilda fallet talar för att en felaktig utbetalning som skett längre tillbaka än 10 år bör utredas. Det kan vara aktuellt om en felaktig utbetalning härrör från brottslighet eller avser höga belopp.
Läs mer om aktuella preskriptionsregler i kapitel 28.
4.4 Påverkan av en domstols inhiberade beslut om nedsättning och indragning
När en domstol har meddelat inhibition av Försäkringskassans beslut om nedsättning eller indragning av en ersättning, det vill säga att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla, så är vi skyldiga att fortsätta betala ut ersättningen. Trots det kan ersättningen i efterhand ändå bedömas ha betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp under inhibitionstiden, om domstolen slutligen beslutar till Försäkringskassans fördel. Det beror på att beslutet om återbetalning är fristående från indragnings- eller nedsättningsbeslutet.
Vad gäller inhibition av beslut om återbetalning se avsnitt 19.6.
4.5 Ta ställning till rätten till den utbetalda ersättningen – mellanskillnadsberäkning
När vi fastställer återkravsbeloppet kan det finnas förutsättningar att göra en mellanskillnadsberäkning. Om det finns förutsättningar för en sådan beräkning ska den göras ex officio, det vill säga på myndighetens eget initiativ. Det innebär att vi tar hänsyn till ersättning som den enskilde skulle ha haft rätt till om alla relevanta förhållanden varit kända när ersättningen beviljades. Om den enskilde exempelvis har fått bostadsbidrag som ensamstående, men det visar sig att hen bor tillsammans med någon, så ska vi pröva vad den enskilde skulle haft rätt till i bostadsbidrag som sammanboende. Därefter fastställer vi återkravsbeloppet till mellanskillnaden mellan det bostadsbidrag som ensamstående som utbetalats felaktigt och vad den enskilde skulle ha haft rätt till i bostadsbidrag som sammanboende. Detta ska inte förväxlas med de samordningsregler som finns i till exempel 107 kap. 2 § SFB, som gäller vid utbetalning av en ersättning. Se vägledning (2005:1) Utbetalning av förmåner, bidrag och ersättningar för närmare beskrivning av samordningsreglerna (sammanträffande av förmåner).
I ett antal kammarrättsdomar har uttalats att det saknas lagstöd för att Försäkringskassan vid en felaktigt utbetald ersättning ska beräkna det belopp som ska återbetalas utifrån vad som skulle ha kunnat betalas ut i andra ersättningar. En sådan ordning skulle kunna leda till konsekvenser som blir svåra att förutse när det gäller vilka andra ersättningar Försäkringskassan ska beakta (se till exempel Kammarrätten i Stockholm, 2019-06-03, mål nr 6103-18 och Kammarrätten i Göteborg, 2021-06-28, mål nr 2891-21). I dessa avgöranden tog domstolarna alltså endast hänsyn till vad den enskilde skulle haft rätt till i samma ersättning som den återkravet gäller.
När vi bedömer vad som ska anses vara samma ersättning har det i ett kammarrättsavgörande, som avsåg återkrav av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, varit fråga om hänsyn ska tas till vad den enskilde skulle haft rätt till i form av aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Kammarrätten uttalade att aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga regleras i olika bestämmelser och skiljer sig åt vad gäller förutsättningarna för att beviljas ersättningen, ersättningsnivåer och ersättningstid. Enligt kammarrätten är det därmed fråga om skilda ersättningar. Den enskilde i det aktuella avgörandet skulle enligt kammarrätten med stor sannolikhet ha beviljats aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga om hen hade ansökt om det, men detta var alltså inget som kammarrätten ansåg kunde påverka skyldigheten att betala tillbaka felaktigt utbetald aktivitetsersättning vid förlängd skolgång (KRNS 6103-18). HFD har i ett senare avgörande tagit ställning till om Försäkringskassan borde ha tagit hänsyn till vad den enskilde skulle haft rätt till i form av särskilt bostadstillägg när återkravsbeloppet för felaktigt utbetalt bostadstillägg fastställdes. HFD fann att Försäkringskassan borde ha tagit sådan hänsyn. Detta mot bakgrund av att det inte krävs någon särskild ansökan för att beviljas särskilt bostadstillägg, att prövningen av rätten till bostadstillägg och särskilt bostadstillägg görs i ett sammanhang och att det följer av gällande reglering att storleken på bostadstillägget har direkt betydelse för om och i vilken omfattning den enskilde har rätt till särskilt bostadstillägg. Därför var det enligt HFD fel att i en återkravssituation inte göra motsvarande samlade bedömning (HFD 2023 ref 43).