1 Historik

1.1 Inledning

Det här kapitlet innehåller en kortfattad beskrivning av sjukförsäkringens historik.

Den svenska sjukförsäkringen har sin bakgrund i de frivilliga sjukkassor som växte fram i slutet av 1800-talet. Människor gick ihop i sjukkassor där man betalade en medlemsavgift mot att man fick ersättning när man var sjuk och inte kunde arbeta.

Sjukkassorna lagreglerades år 1891. Om kassorna uppfyllde vissa villkor kunde de registreras och få ett statsbidrag. En ny sjukkasselag infördes år 1910. Man inrättade då en statlig tillsyn över kassorna och samtidigt höjdes statsbidragen.

Eftersom många stod utanför de frivilliga sjukkassorna och därmed inte fick någon ersättning vid sjukdom lanserades år 1919 ett förslag till allmän sjukförsäkring. Förslaget ansågs dock vara för dyrt och det genomfördes inte. Men år 1931 infördes ett system med erkända sjukkassor. Tanken var att det bara skulle finnas en sjukkassa i varje kommun och att kassorna skulle finansieras med statsbidrag, kommunbidrag och medlemsavgifter. I samband med att systemet med erkända sjukkassor infördes höjdes statsbidragen kraftigt.

År 1946 antog riksdagen den första lagen om allmän sjukförsäkring (lagen [1947:1] om allmän sjukförsäkring). Ikraftträdandet av lagen sköts dock upp. Efter att man arbetat om den i vissa delar trädde lagen i kraft den 1 januari 1955. Lagen innebar att en försäkringsplikt infördes, dvs. att sjukförsäkringen blev obligatorisk för stora delar av befolkningen. Dessutom infördes arbetsgivaravgifter som ett sätt att delfinansiera försäkringen, vid sidan av obligatoriska medlemsavgifter och statsbidrag.

Genom lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) samlades sjukförsäkringen i en gemensam lag tillsammans med regler om pension, moderskapsförsäkring etc. Lagen innebar bland annat att sjukförsäkringen blev obligatorisk även för egenföretagare, som tidigare kunnat ansluta sig frivilligt. Samtidigt som den nya lagen infördes upphörde de erkända sjukkassorna och ersattes av allmänna försäkringskassor, som stod under tillsyn av det nyinrättade Riksförsäkringsverket.

En stor reform gjordes i sjukförsäkringen år 1974. Då infördes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som grund för beräkningen av sjukpenningen. Tidigare hade sjukpenningen betalats ut med fasta belopp enligt olika sjukpenningklasser, som de försäkrade inplacerades i beroende på inkomst. Reformen innebar också att sjukpenningen blev skattepliktig.

År 1992 genomfördes en rehabiliteringsreform och Försäkringskassan fick ansvar för att utreda rehabiliteringsbehov och att samordna rehabilitering. Samtidigt infördes lagen (1991:1047) om sjuklön. Genom att ge arbetsgivaren ansvar för att betala sjuklön till sina anställda under sjukfrånvarons första 14 dagar skulle arbetsgivarnas incitament att motverka sjukfrånvaro öka och belastningen på Försäkringskassan minska.

Trots rehabiliteringsreformen och arbetsgivarnas sjuklöneansvar ökade sjukfrånvaron under 1990-talet. Fokus för reformarbetet blev att motverka denna utveckling. År 1997 gjordes regeländringar som syftade till att renodla sjukförsäkringen så att den mer uttalat tog sikte på medicinskt grundad arbetsoförmåga. Den så kallade steg-för-steg-modellen infördes, där bedömningen av arbetsförmågan successivt skulle vidgas och i de sista stegen göras mot ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Genom ändringarna förtydligades det att sjukförsäkringen främst är en omställningsförsäkring, inte en yrkesförsäkring.

År 2005 genomfördes en stor organisatorisk reform, där de länsbaserade försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket slogs samman till den nya statliga myndigheten Försäkringskassan.

År 2008 ersattes steg-för-steg-modellen av en rehabiliteringskedja med fasta tidpunkter för när arbetsförmågan ska bedömas mot olika bedömningsgrunder. Syftet var att få en mer aktiv sjukskrivningsprocess som påskyndar återgången i arbete. Samtidigt tidsbegränsades sjukpenningen. För att underlätta för sjukskrivna att prova annat arbete och på så sätt komma tillbaka till arbetslivet infördes samma år en lag om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete.

Den 1 januari 2011 trädde socialförsäkringsbalken (SFB) i kraft och ersatte då AFL och flera andra lagar på socialförsäkringsområdet.

År 2012 infördes tre nya förmåner i sjukförsäkringen. Två förmåner – sjukpenning i särskilda fall och rehabiliteringspenning i särskilda fall – kom till för att försäkrade som hade haft tidsbegränsad sjukersättning och som saknade SGI skulle få ett skydd vid sjukdom. Den tredje – boendetillägg – kom till som ett komplement till dessa förmåner för att ge ett i stort sett oförändrat inkomstskydd. Året efter utökades personkretsen för förmånerna till att även inkludera försäkrade som inte längre kan få aktivitetsersättning på grund av att de nått övre åldersgränsen för den förmånen.

År 2013 infördes ett antal undantag när det gäller tidsbegränsningen för sjukpenning. Vissa grupper som ansetts särskilt skyddsvärda kunde då få sjukpenning utan tidsgräns.

Den 1 februari 2016 avskaffades den bortre gränsen i sjukförsäkringen. Sjukpenning, rehabiliteringspenning samt sjukpenning och rehabiliteringspenning i särskilda fall kan numera beviljas utan någon tidsgräns. I samband med att tidsgränsen avskaffades upphörde även bestämmelserna om att i vissa undantagsfall kunna bevilja fler dagar med sjukpenning och det arbetsmarknadspolitiska programmet Arbetslivsintroduktion. Programmet erbjöds dem vars dagar med sjukpenning, aktivitetsersättning eller tidsbegränsad sjukersättning tagit slut.

Ett skäl till att den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen avskaffades var att syftet med sjukförsäkringen är att ge ekonomisk kompensation för inkomstförlust vid nedsatt arbetsförmåga och att ersättning ska kunna lämnas så länge personens arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom. Man ansåg dock att det var viktigt att utveckla och förstärka insatserna för en återgång i arbete (2015/16 SfU:1 s 20–21).

Den 1 januari 2018 ändrades lagen för att öka tryggheten för den enskilde. Det infördes krav på att en försäkrad normalt ska underrättas om ett övervägande till beslut om att helt eller delvis avslå en ansökan om sjukpenning och därigenom också ges möjlighet att komma in med synpunkter innan ett slutligt beslut fattas. Det blev också möjligt för Försäkringskassan, att i större utsträckning än tidigare, bevilja sjukpenning interimistiskt under tid för utredning och i avvaktan på slutligt beslut. Slutligen infördes ett SGI-skydd under tiden som rätten till sjukpenning utreds.

Den 1 januari 2019 ersattes karensdagen av ett karensavdrag för alla med inkomst av anställning. Syftet var att uppnå en mer rättvis självrisk i samband med sjukfrånvaro och att avdraget ska bli detsamma för den försäkrade oavsett när sjukfrånvaron inträffar (prop. 2017/18:96).

Den 15 mars 2021 ändrades bestämmelsen om bedömning mot normalt förekommande arbete från dag 181 på så sätt att undantag kan göras om övervägande skäl talar för återgång i arbete i samma omfattning som innan sjukfallet senast dag 365. Syftet med ändringen var att åstadkomma en mer flexibel rehabiliteringskedja i sjukförsäkringen, och därigenom ge den försäkrade större möjligheter att i första hand återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren.

Den 1 januari 2022 höjdes inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst från 8 till 10 gånger prisbasbeloppet. Det infördes också en bestämmelse i SFB som innebär att bedömningen mot normalt förekommande arbete kan skjutas upp om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete när vården eller rehabiliteringen har slutförts.

Den 1 februari 2022 gjordes flera lagändringar i syfte att öka flexibiliteten och tryggheten för den försäkrade. Bestämmelsen om bedömning mot normalt förekommande arbete ändrades på så sätt att undantag ska göras om det finns en stor sannolikhet att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 550 i sjukperioden. Vidare ska personer som har uppnått den ålder när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan betalas ut undantas från bedömningen mot normalt förekommande arbete efter dag 180 i sjukperioden. De ska i stället få sin arbetsförmåga bedömd mot arbete hos den ordinarie arbetsgivaren och mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

För behovsanställda infördes en bestämmelse som innebär att arbetsförmågan ska bedömas mot behovsanställningen de första 90 dagarna i sjukperioden.

För att underlätta återgången i arbete för personer som är deltidssjukskrivna infördes förbättrade möjligheter att bevilja sjukpenning på deltid vid ojämn förläggning av arbetstiden, förutsatt att förläggningen inte försämrar den försäkrades möjligheter att återgå i arbete.

Den 1 september 2022 gjordes en lagändring i syfte att öka begripligheten i Försäkringskassans beslut. Bestämmelsen om bedömning mot normalt förekommande arbete ändrades på så sätt att bedömningen ska göras mot arbete i en angiven yrkesgrupp som innehåller normalt förekommande arbeten. Det innebär att en person som nekas sjukpenning för att hen bedöms klara ett normalt förekommande arbete ska få ett beslut med en motivering där det framgår en eller flera yrkesgrupper där hens arbetsförmåga inte bedöms vara nedsatt.

Den 1 december 2022 gjordes en lagändring där åldersgränserna inom pensionssystemet och vissa åldersgränser inom sjukförsäkringen höjdes med ett år. De höjda åldersgränserna inom pensionssystemet syftade till att säkra långsiktigt höjda och trygga pensioner. De höjda åldersgränserna inom sjukförsäkringen var en följdändring för att åldersgränserna inom de både systemen skulle hänga samman.

Undantagsregeln som innebär att bedömningen mot normalt förekommande arbete kan skjutas upp om den försäkrades vård eller rehabilitering har försenats på grund av effekter av sjukdomen covid-19 och övervägande skäl talar för att hen kan återgå i arbete när vården eller rehabiliteringen har slutförts förlängdes till den 31 december 2023. I samband med förlängningen infördes den 1 januari 2023 en övergångsbestämmelse som innebär att en försäkrad i vissa fall har möjlighet att få en ny prövning om rätten till sjukpenning trots att den försäkrade tidigare har fått avslag på sin ansökan.